Defensa del consumidor – Una lectura crítica desde la estadística

 

Autor: Alejandro Alvaro Alonso Pérez Hazaña

Una versión resumida de este trabajo fue publicada en La Ley DJ12/02/2014, 1; Cita On-line AR/DOC/4390/2013

 

SUMARIO: 1.Introducción, 2.Información general, universo abarcado, 2.1.Porcentaje general de acuerdos, 2.2.Las causas del archivo de los expedientes, 3.Distintas categorías y efectos en el curso del procedimiento, 3.1.Problemáticas particulares, 3.1.1.Edad, 3.1.2.Áreas de reclamo, 3.1.3.Objeto del reclamo, 3.1.4.Motivos del reclamo, 3.1.5.Tiempos en arribar a una conciliación, 3.2.6.Conclusión parcial, 3.2.Sexo, 3.2.1.Áreas de reclamo, 3.2.2.Objeto del reclamo, 3.2.3.      Tiempo, cantidad de audiencias y cantidad de escritos, 3.2.4.Conclusión parcial, 3.3.Montos, 3.3.1.La falacia de la “menor cuantía” de los reclamos de consumo, 3.3.2.Montos conciliados, 3.3.3.El caso de los reclamos por seguros incumplidos, 3.3.4.Duración del reclamo, 3.3.5.El porqué del uso del procedimiento administrativo en casos con montos elevados, 3.3.6.Objeto de la conciliación, 3.3.7.La conciliación de situaciones de sobreendeudamiento, 3.4.Acompañamiento letrado, 4.Etapa conciliatoria, 4.1.Consideraciones previas al ingreso a la OMDC, 4.2. Uso de la OMIC como atención al cliente, 4.2.1.Ausencia de control, 4.2.2. Estratificación de decisiones y desgaste del consumidor, 4.2.3.         La Autoridad “amiga” de la empresa, 4.3.Problemas para iniciar el trámite, 4.3.1.El “reclamo previo”, 4.3.2.La información al consumidor acerca del trámite y sus derechos, 4.4.Tiempos hasta la primera audiencia y cantidad de escritos (escape de la oralidad), 4.5.Rechazo de la instancia y subordinación del consumidor, 4.6.Periodo de audiencias, 4.6.1.Duración de la etapa conciliatoria, 4.6.2.Cantidad de audiencias,  4.6.3.Inasistencia a las audiencias conciliatorias, 4.6.4.Los tiempos según área y objeto de reclamo, 4.6.5.Escritos presentados durante la etapa conciliatoria, 4.6.6.Duración de la etapa conciliatoria según su resultado, 4.6.7.Las imputaciones de la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor, 5.Etapa resolutiva, 6.Conclusiones

 

1. Introducción

El objetivo principal del presente trabajo es exponer el funcionamiento práctico del sistema administrativo de defensa del consumidor, utilizando para ello información cualitativa y principalmente cuantitativa, obtenida por medio del análisis de los expedientes archivados en el Juzgado de Faltas Nº2 con competencia exclusiva en defensa del consumidor de la Ciudad de La Plata, provincia de Buenos Aires. Complementariamente al objetivo principal, y para comprender mejor la diversidad de los casos, se analizará cómo ciertas categorías o grupos influyen en el funcionamiento del procedimiento[1].

No realizaré, más que excepcionalmente, explicaciones del sistema administrativo de forma dogmática. Intentaré mostrar el funcionamiento práctico del mismo, recalcando sí -en los casos que considere necesario- la desviación entre la práctica y la normativa. Para exponer la información seguí, en términos generales, el esquema del procedimiento de aplicación en la provincia de Buenos Aires (Ley 13.133) que, simplificadamente, se puede dividir en dos etapas. La primera de ellas conciliatoria –a cargo de las Oficinas de Defensas del Consumidor-, en la que se toman audiencias, se intercambian en algunos casos propuestas escritas, se presentan las defensas y argumentos por parte de las empresas denunciadas y, en caso de no encontrar una solución por medio de la conciliación, se imputa. La segunda etapa es la resolutiva  -en el caso de La Plata, a cargo del Juzgado de Faltas de Defensa del Consumidor-, en donde se produce la prueba en caso de ser necesaria y cuando existe una imputación, se resuelven los planteos de nulidad y/o excepciones, se dictan medidas preventivas, se inician las actuaciones de oficio, se resuelve la sanción, se homologan los acuerdos o se declara el archivo en los casos en los que corresponda.

Si bien se relevaron extensamente campos tales como motivo de reclamo y objeto de reclamo, empresas denunciadas, porcentaje en que las mismas arribaron a una conciliación y muchos otros datos de interés, el enfoque del presente trabajo se centrará en la manera en que se desarrolla el procedimiento y, complementariamente, en qué medida ciertos tipos de denuncias alteran el funcionamiento del mismo. Los demás datos fueron difundidos de manera parcial con la estadística del 2012 por el Juzgado de Faltas de La Plata^[2], y estaban principalmente enfocados a entender la operatoria de los proveedores denunciados y los principales problemas detectados, centrándose en los motivos de reclamos, el área de reclamo así como el comportamiento de los distintos proveedores. Esta información permite al consumidor efectuar una elección informada y optar por los proveedores con mejores indicadores.[3]

Para realizar el análisis fueron seleccionados expedientes administrativos archivados, debido a que los mismos poseen la “historia” completa del procedimiento.  Por otra parte, al contar con todos los casos posibles[4], se puede  -desde el análisis del expediente- constatar el funcionamiento íntegro de ambas etapas del procedimiento. Por último, el trabajo con casos ya archivados facilita la disponibilidad física y operativa de los expedientes.

La relevancia del análisis del sistema municipal de La Plata se debe a que la misma posee no solo una amplia trayectoria -funciona de manera continuada desde 1986-, sino que es uno de los organismos con mayor caudal de denuncias de la provincia de Buenos Aires. Para los periodos analizados (todos los expedientes archivados en los años 2010, 2011 y 2012) se relevaron un total de 2.836 expedientes, cuando, por ejemplo, en la República de Uruguay para el año 2011, se declararon denuncias por un total de 286[5], la ciudad de Buenos Aires declaró 10.607 para el año 2012[6] y los Tribunales Arbitrales de Consumo declararon para el año 2011[7] un total  de 1.539 casos.

Debido a la falta de información digitalizada para el análisis, y por el espectro de la información buscada, fue necesario generar la base de datos desde cero. Para relevar la información se procesaron los expedientes manualmente, procediendo a la carga en una base de datos que permitiera el acceso constante a la misma, así como el posterior procesamiento y extracción de datos puntuales de interés. Se relevaron 57 campos distintos por expediente, resultando en última instancia un total de 198.000 campos para todos los expedientes. Entre los campos relevados se encuentran los relativos a fechas (denuncia, primera y última audiencia, presentaciones escritas, pase al juzgado, sanción, homologación o archivo, impugnación), categorización del expediente (motivo de reclamo, área de reclamo, objeto de reclamo), montos (de transacción, reclamo, conciliación, sanción), perfil del consumidor (sexo y edad), cantidad de audiencias y por último los relativos a la sanción (artículos imputados y sancionados).[8]

Para enriquecer los datos cuantitativos, fueron relevados por separado aquellos casos que permitieran tener un visión puntual sobre distintos problemas comunes. Esto permitió una perspectiva cualitativa que el dato numérico esconde o que simplemente –por la naturaleza de la información- es imposible abstraer para generar una estadística.

2. Información general, universo abarcado

El universo comprendido en el presente estudio está compuesto por todos los expedientes archivados en los años 2010, 2011 y 2012. Esto no implica que los mismos se hubieran iniciado en dichos años; en la mayoría de los casos, y como veremos al analizar los tiempos, estos corresponden a años anteriores.[9]

Teóricamente[10], y siguiendo la ley 13.313 de procedimiento de la materia, todos los expedientes debieran finalizar en el Juzgado de Faltas Municipal con competencia en defensa del consumidor (sea para su archivo[11], sanción u homologación), por ser esta la autoridad de aplicación de la norma a nivel municipal a cargo de la etapa resolutiva. Sin embargo, el cotejo de la información obtenida[12] permite detectar una desviación normativa mayúscula. En los años 2010, 2011 y 2012 se iniciaron un total de 8.217 expedientes. En los mismos años se archivaron tan solo 2.836. La amplia diferencia se explica por la generación de un “archivo paralelo” en el ámbito de la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor. Los motivos que podrían justificar esta modalidad de trabajo serían principalmente: comodidad, descartar aquellos expedientes que a criterio de la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor dejaban de tener impulso por parte del denunciante[13], y en última instancia evitar el control de legalidad efectuado por parte del Juzgado de Faltas Municipal. A pesar de la falta de esta enorme cantidad de expedientes, el muestreo de los que se encuentran en el archivo es lo suficientemente amplio como para permitir detectar plenamente el comportamiento en las distintas instancias.

2. • Porcentaje general de acuerdos

De los 2.836 expedientes procesados, un 76,43% (2.163) tuvieron un resultado favorable para el consumidor^[14], y el 23,73% (673) un resultado negativo. Este dato es el más positivo en términos generales (e incluso comparable con los datos de Brasil, en donde los expedientes con resolución positiva son el 68% para el año 2011)[15]. A pesar de esto, dentro de los expedientes con resultado positivo, muchas veces se esconden otros problemas no resueltos que derivan -a largo plazo- en problemas aún mayores, y son sintomáticos de infracciones globales no atacadas por la autoridad[16]. Los tres finales posibles son el archivo[17], la homologación del acuerdo, o la resolución final disponiendo una sanción por infracción o la absolución del proveedor imputado. Se homologaron 1.243 expedientes, se dictaron sanciones en un total de 29 expedientes, se eximió de sanción por falta de prueba en 8 expedientes, se declaró la incompetencia de la autoridad en 20 expedientes, la prescripción en 2 oportunidades^[18], y  se excusó el Juez de Faltas en una ocasión.

2. • Las causas del archivo de los expedientes

Más graves son los números relativos a los archivos[19]: se archivaron por inactividad de ambas partes un total de 240 expedientes (100 con solución del reclamo y 140 sin solución), por solicitud del consumidor 765 expedientes (746 con solución del reclamo y 19 sin solución)^[20], por solicitud del proveedor 159 (12 con solución del reclamo y 147 sin solución)^[21], por inactividad de la administración 366 (61 con solución del reclamo y 305 sin solución). Como se desprende del análisis de estos datos, los archivos totalizan 1.530; de estos, 611 no tuvieron solución alguna por distintos motivos. Esto deja expuesto no solo la enorme cantidad de expedientes sin finalización útil sino la bajísima tasa de imputaciones (solo el 5,82% de los expedientes sin solución para el consumidor fueron imputados; de estos, el 76,31% fueron sancionados).

De los datos hasta aquí expuestos surge la existencia de una amplia brecha entre lo reglado por la ley de implementación local y lo que efectivamente sucede. Lamentablemente, en desmedro del consumidor y no en su beneficio.

Como se profundizará en el curso de este trabajo, esto se debe a que el eje de la autoridad administrativa local a cargo de la “etapa conciliatoria”, en el ejercicio de la función pública, no está puesto en la defensa de los derechos de los consumidores. También se explican, en parte, este tipo de actitudes de la autoridad por una asimilación al funcionamiento de otros procedimientos administrativos escritos en donde el orden público no tiene mayor peso. Esto deriva en un mero “mover papeles”, más preocupado en cerrar expedientes que en encontrar tanto soluciones globales como justas, y desconectado de los padecimientos de muchos consumidores, así como del activismo que la materia requiere. Esta actitud deriva en la falta de impulso de oficio, falta de visión global de la problemática tratada diariamente, falta de planificación y falta de actuaciones de oficio y colectivas. Es de lamentar que esta postura no sea endémica de La Plata, sino que se repita a nivel provincial en la gran mayoría de las oficinas municipales a cargo de la materia, salvo honrosas y escasas excepciones.

3. Distintas categorías y efectos en el curso del procedimiento 

El objetivo central del trabajo era entender en profundidad la práctica de este procedimiento, generando información que permitiera a los operadores saber no solo qué esperar del mismo, sino cómo llevar mejor adelante sus reclamos o defensas. Pero a poco de estudiar los expedientes administrativos fue claro que la información era tan rica que permitía contestar otras preguntas. En última instancia fue esto lo que llevó a la publicación de las estadísticas del año 2012, enfocadas no en el procedimiento en sí mismo, sino en los problemas de los diferentes proveedores que las denuncias permitieron detectar. Esto permitía brindar información útil a la comunidad en general.

3.1. Problemáticas particulares

Complementariamente, la información mostró que existían diferencias en el procedimiento según algunos factores. Estas diferencias despertaron algunas preguntas: cómo cambiaban los expedientes dependiendo de sexo del consumidor (si, por ejemplo, las mujeres realizaban más denuncias, o si seguían más el expediente, o incluso si reclamaban por distintos temas a los hombres), la edad (qué grupos etarios realizaban más denuncias, si había diferencias en las denuncias de los diferentes grupos, si obtenían más o menos soluciones según la edad), qué consumidores concurrían a efectuar las denuncias, cuáles eran realmente los montos reclamados en la instancia administrativa y si estos modificaban el curso del procedimiento (si las denuncias por mayores montos lograban más o menos conciliaciones o si demoraban mas), o qué tan común era que el consumidor contara con representación letrada (y qué efectos tenia esta diferencia).

Estas categorías no solo muestran diferencias en la manera en que el trámite evoluciona sino que permiten obtener información que evite algunos preconceptos comunes además de servir como guía para el planeamiento de políticas públicas.

Algunos interrogantes que surgieron durante el trabajo de campo no pudieron ser resueltos[22] por el hecho de trabajar con información ya generada con otras finalidades, sin embargo la mayoría sí lo fueron.

3. • Edad

De los datos extraídos surge que el grupo con mayor cantidad de reclamos es el de las edades entre 31 y 40 años (33,33% del total), seguido por el de 41 a 50 (25,90%). Todos los demás grupos tienen una incidencia menor al 10% cada uno. Es importante marcar la muy baja cantidad de denuncias del grupo de los menores de 20 años de edad (0,78%), así como de los consumidores entre 21 y 30 (8,88%), dejando, indirectamente, en evidencia la casi nula educación para el consumo reconocida como un derecho en el artículo 42 de la Constitución Nacional. Más preocupante aún es tal vez la cantidad de denuncias efectuadas por consumidores mayores a 71 años (5,21% o 148 denuncias), mayores a 81 años (0,95% o 27 denuncias) e incluso mayores de 90 años (0,07% o 2 denuncias). Es totalmente inconcebible que ciudadanos de más de 90 años deban lidiar con este tipo de problemas. Al menos, el promedio de solución favorable a las denuncias de estos tres grupos de edades es superior a la media, siendo del 81,35%.[23]

Un resultado interesante es que la franja entre 81 a 90 años es la que mayor promedio de escritos[24] por expedientes presenta (1,3 escritos promedio por expediente en el caso de los hombres, siendo de 0,47 el promedio general de los hombres para todas las demás edades; y 0,71 escritos por expediente en el caso de las mujeres, siendo el promedio general de las mujeres de 0,51 para todas las demás edades).

El cotejo entre las distintas edades y las áreas de reclamo, objeto de reclamo y motivo de reclamo[25] arrojó resultados sumamente interesantes y muchas veces desconocidos para aquellos que no interactúan asiduamente con el sistema administrativo de defensa del consumidor.

3. • • Áreas de reclamo

En el caso de las áreas de reclamo, es clara la incidencia en primer lugar de los servicios públicos impropios[26] (rondando el 40% de los reclamos, principalmente la telefonía celular) hasta la franja de los 51 a 60, seguido siempre por el área “productos”, usualmente con una proporción cercana al 20%. Desde este punto en adelante, la proporción de denuncias por servicios públicos impropios disminuye constantemente hasta bajar en la franja de los 81 a 90 al 18,52%. En paralelo, los reclamos por servicios públicos aumentan constantemente desde un 16,74% en la franja entre 51 a 60, al 40,74% en la franja entre 81 a 90. La inversión se da, evidentemente, por la mayor incidencia de la telefonía fija en relación a la telefonía celular. Es notoria la cantidad de denuncias por la prestación del servicio público de telefonía fija (Telefónica de Argentina es primera en denuncias con un total 400, solo seguida por Personal, Claro y Movistar con 286, 236 y 158 denuncias respectivamente), servicio de mucha mayor importancia entre las personas mayores.

• Objeto del reclamo

Los datos relativos al objeto de reclamo permiten clarificar lo ya visto sobre los reclamos por servicio público impropio. Se observa, por ejemplo, una clara división entre los reclamos por “prestación de servicio de telefonía celular” (que se mantienen primeros hasta la franja de los 51 a 60) y los reclamos por “aparato telefónico”[27], que incluso superan a los reclamos por el servicio en la franja de menos de 20 años, disminuyendo luego hasta pasar a cuarto lugar en la franja entre 41 y 50 años. Usualmente, se mantienen terceros los reclamos por servicio de internet (alrededor del 16%) hasta la franja de los 51 a 60 años. Por otra parte, y como vimos previamente, los reclamos por telefonía fija pasan a ser primeros en reclamos desde la franja de los 51 a 60 (desde el 19% hasta el 52.38% en la franja entre 81 a 90), creciendo también desde la franja de los 51 a 60 años del tercer al segundo lugar los problemas con tarjetas de crédito (desde el 13% al 20%).

• Motivos del reclamo

En los motivos de reclamo se mantiene primero, casi de manera constante en todas las franjas etáreas, el cobro indebido (aproximadamente el 20% de los expedientes), seguido por problemas de garantía (aproximadamente el 15% de los expedientes). En el tercer lugar varían -dependiendo de la franja de edad- el reclamo por falta de información o los problemas para la baja de un servicio.  En general no se observa mayores variaciones por edad, siendo en todos los casos el primer motivo de reclamo el relacionado con problemas económicos.

• Tiempos en arribar a una conciliación

Los tiempos de conciliación disminuyen levemente a medida que aumenta la edad^[28]. En las franjas entre 51 y 91 años los tiempos de la etapa conciliatoria disminuyen de un promedio -para las franjas de menos de 51 años- de entre 400 a 475 días, a uno de 375 días. Por otra parte, el tiempo hasta la primera audiencia disminuye considerablemente, de un promedio para las demás franjas de 70 días, a uno para las franjas de 71 a 90 cercano a los 35 días. El análisis de los tiempos será realizado con mayor profundidad al examinar la etapa conciliatoria, pero el dato demuestra una preocupación por parte de la autoridad de aliviar los problemas de los consumidores de estas edades, si bien, como es evidente, los tiempos de la etapa conciliatoria son excesivos en todos los casos.

3. • • Conclusión parcial

De la información analizada surge la incidencia, en grupos preferentes, de ciertas problemáticas. Un caso claro es el del servicio de telefonía fija, en donde constantemente las empresas prestatarias dejan decaer la prestación del servicio en aras de lograr la migración a mercados menos regulados y más rentables como la telefonía celular. Un análisis de la información, sin tomar en cuenta las variables aquí expuestas, ocultaría un problema grave para un grupo preferente como las personas mayores en un servicio, según se ve reflejado en infinidad de reclamos de consumidores, insustituible y esencial. También se percibe una mayor velocidad para la resolución de los casos denunciados por personas de más de 51 años, así como una mayor tasa de resolución positiva. La cantidad de escritos se eleva a medida que se llega a las franjas de edades más altas pero, al revés de lo que surge del análisis de los datos por sexo, hay una mayor cantidad de escritos presentados por los hombres en las franjas de edades más altas. Estos datos demuestran un mayor seguimiento de los expedientes a medida que se eleva la edad, dato que como veremos luego es esencial a la hora de obtener una resolución del expediente.

• Sexo

Los datos relacionados con el sexo del denunciante también aportan información no relevada usualmente que muestra claras variaciones en el procedimiento.

En términos generales hay un equilibrio entre los reclamos por sexo, correspondiendo un 53,36% de los reclamos a las mujeres, dato que comparado con la población de La Plata dividida por sexo está dentro de un margen esperable^[29].

• • Áreas de reclamo

Sin embargo, al analizar los datos por área de reclamo hay algunas diferencias llamativas. Un dato con poca incidencia en el total es el referido a los reclamos por alimentos (representa el 0,21% del total); en esta área el 83,33% de los reclamos corresponde a las mujeres. Otro dato llamativo es el relacionado a reclamos por prestación de servicios de salud, en este caso el 63,27% corresponde a las mujeres. Por otro lado, en el caso de los servicios financieros es levemente mayor a lo esperable el porcentaje de denuncias por hombre (50,25%).

Otro dato que muestra alguna variación en relación a lo esperable es el índice de solución de reclamos. En el caso de las mujeres son ampliamente superiores al promedio las soluciones favorables en reclamos sobre servicios financieros y productos (85% y 80,46%, mientras que los hombres logran en los mismos rubros porcentajes del 77,72% y 68,5%). En el caso de los servicios públicos, continúa la tendencia general a la baja solución de los reclamos (60,63% de solución en el área en términos absolutos), pero más acentuada en las mujeres (58,46%) que en los hombres (63,21%).

3. • • Objeto del reclamo

Mirando los expedientes según el objeto de reclamo hay también información que confirma las conclusiones obtenidas al estudiar la relación entre las áreas de reclamo y la franja etaria. Un ejemplo de esto es la alta incidencia de las mujeres en los reclamos por telefonía fija (57,36%), punto que si tomamos en cuenta lo visto al analizar los reclamos por edad (aumento de incidencia de reclamos por telefonía fija en las franjas etarias más altas) y la sobrevida normal de la mujer en relación a los hombres, resulta explicado.

Otra tendencia que se afirma es la relacionada con reclamos por actividad financiera. En estos expedientes las mujeres tienen una incidencia del 49%. En cuanto a los servicios públicos impropios es llamativo el dato relativo a los reclamos de seguros, en este caso los reclamos por mujeres son el 45,16%, siendo casi un 10% por arriba del promedio esperable el porcentaje de reclamos de los hombres (alcanzando el 54,84%). El dato más llamativo es el relacionado con los reclamos de productos, en particular automóviles. En este caso los reclamos de mujeres son solo el 42,68%, pero extrañamente el índice de solución es mucho más alto para las mujeres (88,57%) y levemente por debajo del promedio general de resolución de reclamos para los hombres (68,09%).

En cuanto a los motivos de reclamo, no hay mayores diferencias entre sexos, a excepción de los reclamos por cancelación de compra de productos (58,4% de reclamos por mujeres) y los relacionados por trato indigno (57,94% de reclamos por mujeres).

• Tiempo, cantidad de audiencias y cantidad de escritos

En cuanto a los tiempos de las distintas etapas, no se detecta, en términos generales, variación significante entre hombres y mujeres. Por otro lado, al analizar los tiempos de la etapa conciliatoria relacionados con la cantidad de audiencias efectuadas se encuentran algunas diferencias. En los expedientes en los que hubo más de cuatro audiencias, la incidencia de las mujeres es significativamente mayor[30]. Sumado a esto, en los casos con más de cuatro audiencias los promedios de tiempos de conciliación de las mujeres fueron sensiblemente más largos que en el caso de los hombres.[31]

También se detectó -al analizar la relación entre la cantidad de escritos presentados por sexo- que si bien el promedio general de audiencias entre ambos sexos es parejo, las mujeres presentan una mayor cantidad de escritos[32]. Por otra parte, su nivel de presentismo en las audiencias es equivalente al de los hombres, excepto en un caso[33].

• Conclusión parcial

Es preciso afirmar en este punto que las audiencias se fijan, a excepción de la primera, totalmente a impulso de parte (incluso a veces con una actitud de resistencia por parte de la oficina administrativa que prefiere tener menos audiencias para disminuir su carga de trabajo, sugiriendo la presentación de escritos en lugar de la convocatoria a nuevas audiencias)[34]. Esta situación permite afirmar que el dato de la cantidad de audiencias en un expediente es un indicador de que en el mismo el consumidor no solo siguió el progreso, sino que lo impulsó activamente. Afirmado esto, es posible concluir que las mujeres impulsan más los expedientes que los hombres, aun cuando obtienen peores tiempos en las distintas etapas. Esta conclusión es sustentada por la cantidad de escritos presentados, así como por la cantidad de audiencias logradas.

Se puede concluir que las mujeres y los hombres efectúan similar cantidad de denuncias, teniendo diferencias en algunos objetos de reclamos específicos.  Las mujeres tienen un mayor seguimiento de los expedientes, aun cuando obtienen resultados no necesariamente más favorables (ni en tiempo de resolución ni en solución a su reclamo).

• Montos

Otro punto que afecta el funcionamiento del procedimiento, y permite dilucidar ciertos preconceptos sobre el funcionamiento de la instancia administrativa, es el del monto de los reclamos[35]. La experiencia previa me había permitido encontrar casos en los que los montos de reclamo no eran tan bajos como usualmente se cree. El análisis de los expedientes corroboró ampliamente esta impresión, generando nuevos interrogantes. Esencialmente, por qué se concurría a esta instancia en casos en los que parecería más práctico concurrir directamente a la vía judicial.

Del total de expedientes relevados hubo 1.587 con valor de transacción expresado directa o indirectamente. En estos el monto total de la operatoria denunciada alcanza los $6.566.416,72. Los montos que se reclamaron por esas transacciones fueron de $3.836.615,50 y en estos casos se arribó a acuerdos administrativos por la suma total de $2.604.012,16.[36] No se especificó el monto de la operatoria denunciada en 1.027 expedientes; en estos se reclamó por la suma de $73.720 y se concilió por la suma de $431.202. En estos expedientes es difícil –debido a la falta de información– extraer una conclusión clara de la relación entre ambas cifras.

Los casos en los que la operatoria denunciada no tenía un valor calculable[37], fueron 203 y se concilió por $11.967. En estos casos es normal no llegar a una transacción o que la misma no sea satisfactoria para el consumidor. Muchas veces ante el cansancio ocasionado por la complejidad del trámite o la dificultad de arribar a un acuerdo, el consumidor desiste del reclamo o acepta lo ofrecido. Por último, los expedientes donde se expresó el monto reclamado pero no se arribó a una solución fueron 299, habiéndose reclamado en los mismos en total la suma de $727.371,13.

• • La falacia de la “menor cuantía” de los reclamos de consumo

Teniendo en cuenta el valor total de la operatoria denunciada ($6.566.416,72), se arribaría, en los tres años relevados, a un promedio de transacción inicial de $4.137,62. Pero se detectó que había dos transacciones que alcanzaban montos ampliamente superiores a las demás. En el primer caso el expediente correspondía al rubro inmuebles, por la suma de $475.000; en el segundo, al rubro “bancos”[38], por la suma de $315.000.  Excluidos estos dos casos –con la finalidad de no obtener un promedio incorrecto-, los montos disminuyen de manera constante y el promedio general arroja un total de $3.840.54. Este dato desvirtúa en parte la aún extendida creencia de que los temas de defensa del consumidor, y en particular los que se tratan en la instancia administrativa, corresponden a sumas ínfimas. Otra manera de mirarlo: hay 130 expedientes en los que la operatoria denunciada va desde los $116.630 hasta los $10.000.

En cuanto a los montos reclamados, estos dieron un promedio por expediente de $2.451,84 (en los 1595 en los cuales fue posible calcular el dato).

• Montos conciliados

Por último, se arribó a conciliaciones por la suma de $3.047.181,10 en un total de 1.331 expedientes, dando como resultado un promedio de conciliación por expediente de $2.289,39. En estos mismos casos los montos reclamados fueron por la suma de $2.346.831,87, concluyéndose que las sumas arribadas en las conciliaciones, en términos generales[39], están en una proporción del 77,91% con las reclamadas, siendo por ende menor la suma conciliada que la reclamada por los consumidores. Este dato se contrapone con el alto índice de solución a los reclamos y constituye un factor a tomar en cuenta a la hora de evaluar la tarea de las oficinas municipales de defensa del consumidor.

En el análisis de la información según las áreas de reclamo se obtienen datos muy interesantes:

Al cruzar los campos de área de reclamo con los de objeto de reclamo se observa que el área con mayores sumas reclamadas corresponde a la de “productos” ($1.853.899), siendo el promedio de reclamo mayor al general, ubicándose en los $3.173.97. Dentro de esta área el objeto de reclamo con la suma más alta es la de automotores ($890.328 por reclamos relacionados con compra o reparación y $160.130 en reclamos al fabricante). La segunda área de reclamo en importancia es, lógicamente, la de inmuebles[40], en la que el total asciende a los $713.965 con un promedio por reclamo de $28.558,60. Al analizar aisladamente el objeto de reclamo se extrae que los mayores montos de reclamos corresponden a automotores en primer término, seguido de inmuebles.

• El caso de los reclamos por seguros incumplidos

El tercer puesto, según el objeto de reclamo, lo ocupan los seguros con un total de $180.049. Los reclamos corresponden en su inmensa mayoría a seguros de garantía extendida de electrodomésticos y teléfonos celulares. Otro dato llamativo de los reclamos de seguros es la altísima relación entre los montos de conciliación y reclamo, que llega al 230,66% (se reclamó por $155.049 y se concilia por $357.647), mientras que la relación global es del 77,91%. En parte esta proporción se explica debido a que es muy común, por parte de los proveedores de seguros, rehusar antes de la denuncia el pago de estas pólizas aduciendo cualquier motivo. Sin embargo, una vez ante la instancia administrativa, es común que paguen el máximo de la póliza sin mayor inconveniente (un hecho más que apoya la segmentación de los reclamos que efectúan los proveedores y que será tratado en otro punto). Por otra parte, en este objeto de reclamo es bajo el promedio reclamado por expediente, encontrándose en $1.685,31. En conclusión, en los casos de seguros, los consumidores piden menos de lo que efectivamente se les otorga (ya sea porque reclaman menos de lo que podrían o porque las aseguradoras cubren el total de la póliza, suma que a veces es mayor a la necesaria para la reposición del bien).

• Duración del reclamo

En cuanto a los tiempos de reclamo como a la cantidad de audiencias y escritos presentados, no se encontró mayor variación en relación a los montos reclamados. Este dato apunta a la conclusión de que los problemas del procedimiento son debidos principalmente a la forma en que el mismo es llevado adelante por la autoridad y no tanto a la índole del conflicto en particular, de lo contrario sería lógico esperar mayor celeridad y seguimiento en casos de expedientes por sumas elevadas que en aquellos en los que las sumas son menores.[41]

• El porqué del uso del procedimiento administrativo en casos con montos elevados

En muchos casos los reclamos son por montos altos, e incluso el promedio general no es tan bajo como usualmente se piensa. En parte se explica la utilización del mecanismo administrativo -pudiéndose con facilidad acudir a la vía judicial- por la facilidad de acceso, la falta de costo, la ausencia del requisito de acudir con patrocinio letrado, y la posibilidad de que, en caso de resultar infructuoso el procedimiento para arribar a un acuerdo, siempre queda la posibilidad de acudir a la instancia judicial.

Otro punto menormente conocido es la posibilidad de utilizar la instancia administrativa como medio para obtener prueba útil en un procedimiento posterior. Menos conocida aún es la interrupción de plazo de prescripción que otorga el artículo 50 de la ley 24.240[42], en el caso del inicio de la acción administrativa. Mirándolo desde el punto de vista del acceso a la justicia, es posible percibir que muchas veces es más simple para el consumidor concurrir a esta instancia debido a la informalidad del procedimiento. La alta tasa de conciliación parecería reforzar la visión positiva sobre el sistema que tienen aquellos que lo han transitado. Esto también se confirma por la elevada tasa de consumidores que concurren al organismo por recomendación de otros que realizaron anteriormente alguna denuncia.[43]

• Objeto de la conciliación

Se puede aseverar que los proveedores concilian en general por sumas menores a las reclamadas por los consumidores (salvo algunas excepciones puntuales). A esto se suma la costumbre expandida de realizar las conciliaciones en especie en lugar de en efectivo. Se detectó una importante cantidad de casos en los cuales los proveedores incluso colocaron servicios adicionales mediante el acuerdo conciliatorio[44]. Esta costumbre de conciliar en especie se ve confirmada ampliamente por la negativa sistemática de los proveedores a respetar el derecho de opción del articulo 10 bis de la ley 24.240[45] (se imputó por este artículo en el 62,16% de los casos), no constando en ninguno de los expedientes oportunidad en la cual el consumidor hubiera podido ejercer el derecho sin haber concurrido ante la autoridad administrativa[46].

Otra conclusión que se extrajo de los expedientes es -en los pocos casos en los que se realizó reintegros- la inexistencia de devolución de importes con tasa de interés compensatoria. De los 2.836 expedientes procesados para este trabajo solo en el expediente número 59.413 se devolvieron los importes cobrados sin justificación luego de la baja de una póliza de seguros, y a una tasa pasiva del 7,5%. Aun cuando los proveedores jamás realizan los reintegros con tasa de interés, el reclamo de este punto por parte del consumidor es una constante.

• La conciliación de situaciones de sobreendeudamiento

Un hecho llamativo, y relacionado con los montos reclamados, es la utilización por los consumidores de esta instancia como un lugar donde discutir las situaciones de sobreendeudamiento. El tema es muy rico como para ser aquí tratado en profundidad, pero es pertinente acercar alguna información útil. En el 2% de los casos (58 expedientes), los consumidores se presentaron directamente para pedir la refinanciación de su deuda. Por medio de estas denuncias se detectaron tratos abusivos[47], tasas usurarias[48], conductas intimidatorias[49] y cobros de deudas sin ningún tipo de respaldo[50]. Esta información muchas veces escapa a la instancia judicial dado que a ella llegan, en la gran mayoría de los casos, los cobros ejecutivos por medio de pagarés, títulos en los que se desconocen los montos originales de la deuda así como la tasa de interés pactada con el crédito. En la instancia administrativa, no solo se cuenta con la participación del consumidor (cosa poco común en las ejecuciones de pagarés), sino también con las facturas de compra de productos, o constancias de pago de los consumidores, teniendo así una visión más completa sobre la problemática. En los casos en que se solicita una refinanciación, es común que la misma se logre. Sin embargo, la calidad del acuerdo es en general dudosa, y no se detecta ningún tipo de control o asesoramiento al consumidor por parte de la autoridad administrativa, convalidando de esta manera tasas usurarias y créditos faltos de los requisitos exigidos por el artículo 36 de la ley 24.240.

• Acompañamiento letrado

Un factor que altera el procedimiento es la existencia de representación letrada del consumidor. En total se presentaron solamente 113 denuncias con patrocinio letrado (4,01% del total de expedientes.) Los efectos son un tanto curiosos.

Si bien en los casos con representación (tanto los expedientes con solución al reclamo como aquellos en los que no se arriba a una solución) los tiempos de conciliación fueron menores que en los expedientes sin representación (aproximadamente un 15% más rápidos), se detectó que aquellos expedientes con representación letrada tuvieron menor porcentaje de solución que aquellos sin representación letrada (solo tuvieron solución el 70,79% de los expedientes con representación en tanto que aquellos sin representación tuvieron el 76,84%). Por otro lado, en relación a la cantidad de escritos de las partes, se concluye que en los casos de patrocinio letrado se presentan mayor cantidad de escritos por parte de los denunciantes y menos escritos por las empresas. El último dato esperable es que el promedio de montos de reclamo fue mayor en los casos con representación letrada que en los demás (casi cuatro veces el monto de reclamo de los expedientes sin representación)[51].

4. Etapa conciliatoria

A continuación se expondrá la práctica del procedimiento administrativo en la generalidad de los casos, dividiendo la exposición en la instancia conciliatoria y la resolutiva.

• Consideraciones previas al ingreso a la OMDC

El trámite administrativo comienza con la denuncia por parte del consumidor o con una actuación de oficio por la autoridad de aplicación. La práctica demuestra que la abrumadora mayoría de los expedientes corresponden a denuncias de consumidores, siendo solo el  0,21% actuaciones de oficio (6 expedientes de 2836). Este dato no implica que las actuaciones de oficio generadas no incidan muchas veces de mayor manera en la comunidad que las denuncias de los particulares, ya que usualmente las primeras tienen una incidencia colectiva que rara vez poseen las denuncias del particular[52]. En el caso de que la actuación de oficio sea iniciada por el Juzgado de Faltas, la misma es remitida a la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor para su imputación, quien posteriormente debe remitir nuevamente el expediente al Juzgado de Faltas para su resolución. Cuando se inicia por la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor, una vez finalizada la etapa conciliatoria -si es que se convoca a audiencia- es remitida al Juzgado de Faltas para su resolución. Cuando se inicia por denuncia, la misma es iniciada ante la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor, salvo casos puntuales en que se inicia en el Juzgado de Faltas.

Es interesante apuntar que mediante el análisis de los expedientes administrativos no es posible conocer qué casos no ingresan al sistema. Existen, sin embargo, otras mecánicas para conocer esta información, aun cuando no fue posible abordarlas en este trabajo, ni tampoco se conoce su utilización en la Argentina. En el caso de la Unión Europea, la Agencia Eurobarómetro realiza encuestas a los consumidores para obtener esta información[53]. Este punto es muy importante, dado que sin esta información no es posible conocer por los mismos operadores gubernamentales del sistema qué problemáticas están siendo excluidas, ni tampoco las causas que llevan a esta exclusión (motivos posibles son, por ejemplo, el desconocimiento, la falta de posibilidades económicas, la distancia a las oficinas de defensa del consumidor, la falta de confianza en la efectividad del trámite o en los propios organismos estatales, etc.). De cualquier manera, sí es posible -mediante trabajos como este- conocer qué temas son conflictivos para los consumidores, así como que consumidores son los que concurren a las oficinas, siendo esta información, al menos, un buen comienzo a la hora de planificar políticas públicas.

4. • Uso de la OMIC como atención al cliente

Un dato importante detectado en múltiples casos fue la utilización, por parte de las grandes empresas, de la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor como una extensión de su sistema de atención al cliente^[54]. La lógica de esta postura se sustenta en varios puntos.

4. • • Ausencia de control

El primero es la baja cantidad de sanciones aplicadas por la autoridad administrativa (y lo bajo de los montos), así como la falta generalizada de inspecciones o actuaciones de oficio contra los proveedores. Esta actitud demuestra la ausencia del ejercicio del poder de policía en la materia y deriva en una postura de la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor en la que asume su función como mera entidad de administración de audiencias entre particulares y de logro de acuerdos individuales^[55]. Esta función es más simple y menos comprometida que el efectivo ejercicio del control de las infracciones e incumplimientos a la ley por parte de los proveedores.

• Estratificación de decisiones y desgaste del consumidor

Por otra parte, esa visión es útil para los proveedores. Estos ven muchas veces a la oficina municipal como un organismo de conciliación (no de control). De esta manera se logra descomprimir sus problemas de atención al cliente (sin preocuparse por las consecuencias desfavorables de la exposición de sus prácticas internas pasibles de sanción), y disminuyen el daño a su imagen ante el consumidor, al solucionar problemas que por su falta de flexibilidad interna, no podrían solucionar de otra manera. Es común que las empresas tengan una estructura bastante rígida de delegación de decisiones que impide que ciertos problemas se solucionen –favorablemente para el consumidor- por sus mecanismos internos (ejemplo típico de esto es la imposibilidad de efectuar pagos en efectivo al consumidor). Esto les permite desplegar decisiones de manera veloz, “efectiva” (al menos para sus intereses) y con relativo control sobre los efectos. Los conflictos que se generan con estos mecanismos de implementación de decisiones, no tienen usualmente solución, y esto funciona de esta manera con pleno conocimiento de los proveedores. También es parte evidente de las políticas empresarias la segmentación de los reclamos, generando una cadena de etapas que van “filtrando” a los consumidores de manera que solo unos pocos logren llegar a una solución. Estos consumidores que van desistiendo del reclamo ante el cansancio –y que son la mayoría- no son más que “daños colaterales” de los conflictos de consumo en los que la empresa emerge vencedora, obteniendo un beneficio indebido.

Esta segmentación se evidencia en la utilización de diferentes intermediarios y distintos esquemas de soluciones para las distintas fases por las que un reclamo puede pasar. Previo a que el consumidor concurra a la autoridad administrativa, los proveedores utilizan call centers y oficinas de atención al cliente para solucionar los problemas con los consumidores. Los operadores que atienden al consumidor están autorizados a ofrecer soluciones previamente pautadas desde todo punto de vista (solución puntual y montos puntuales en caso de reintegros, cuándo se reintegra en especie y cuándo en efectivo, etc.). Al pasar a la instancia administrativa, la empresa contrata un estudio externo (en general) para tramitar la etapa conciliatoria. A estos estudios se les envía las propuestas que pueden efectuar, a veces de forma minuciosa y también con límites muy específicos. Una vez superada la instancia de conciliación (al realizarse la imputación), los proveedores (por ejemplo de servicio de telefonía celular) tienen estudios distintos para administrar esta etapa, teniendo incluso, en algunos casos, un estudio para tramitar la etapa de mediación judicial y otro más para el trámite judicial mismo. Cada etapa puede ofrecer distintas soluciones al consumidor (usualmente brindando ofertas más elevadas a medida que se superan los distintos puntos), filtrando de esta manera los costos de solución de conflictos. En el caso de la instancia conciliatoria, la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor no es más que una etapa en la cual se ofrece un menú pautado de ofertas, no existe preocupación por el control que debiera ejercer la autoridad, sino que se mira lo que el consumidor puede aceptar y qué tanto puede disminuirse este monto^[56].

• La Autoridad “amiga” de la empresa

Otro punto que marca el uso de la administración como un mecanismo de atención al cliente es la creación, en la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor de La Plata, de la “Mesa de Gestión”. La misma consiste en un sistema de comunicación, con algunas grandes empresas, previo a la realización de la audiencia y por medio del correo electrónico. Este sistema explica la alta tasa de conciliación que existe antes de llegar a realizarse la primera audiencia[57]. Esto es para las empresas, de forma evidente, una tercerización gratuita de los servicios de atención al cliente. La mecánica consiste en la comunicación de una persona puntual de la oficina municipal con un representante del proveedor. La familiaridad con que las partes se manejan, demostrada de sobra por las transcripciones de los mails que se incorporan al expediente[58], deja al consumidor en clara desventaja. Punto que se exacerba al ser la comunicación directamente entre el proveedor y la oficina municipal, sin que el consumidor participe ni reciba copia de ninguna de las conversaciones, claramente favoreciendo la postura del proveedor (que evita tener que escuchar “la queja”) y violando de forma flagrante el derecho de defensa de la parte débil, el consumidor.

Por otra parte, este sistema disminuye ampliamente los costos de los proveedores, al obviarse la concurrencia a la oficina municipal. Esto nuevamente viola los derechos de los consumidores; son ellos los interesados en la existencia de las audiencias de conciliación[59], la oralidad está en su beneficio. Esta oralidad no solo se buscó por la inmediatez sino también por la simpleza para que el consumidor exponga su caso, así como la posibilidad de recibir un trato digno y poder sentarse en un pie de igualdad con el proveedor.

Claramente, un sistema de comunicación del cual el consumidor no participa y por el que el proveedor se ahorra concurrir a la audiencia no defiende el interés general de los consumidores ni está justificado por el ahorro de recursos para la administración. Tampoco sistemas de este tipo se justifican por el ahorro del tiempo de resolución[60], debido a que a cambio de este ahorro se conceden ventajas a los proveedores cuando justamente debieran las ventajas ir al consumidor. El interés por parte de la administración está, lamentablemente, enfocado en evitar las audiencias y pasar de un procedimiento oral y presencial a uno escrito y virtual, de más simple administración.

Otro punto que demuestra la intención de disminuir la cantidad de reclamos de los consumidores y la utilización del mecanismo en beneficio del proveedor (así como los perjuicios de la relación de familiaridad que se genera entre el proveedor y la administración) es que si durante el transcurso de las negociaciones (entre la OMIC y el proveedor, sin la participación del consumidor), el proveedor informa que el reclamo está solucionado –sin que en el expediente se presente el consumidor para informar sobre esta afirmación, ni que exista documental alguna que la sustente más que la palabra del proveedor denunciado- la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor intima al consumidor a presentarse a continuar el trámite bajo pena de decretar el archivo del expediente. En caso de no recibir respuesta del consumidor, efectivamente procede al archivo sin más trámite, y muchas veces sin siquiera notificación. Esta puede ser la causa por la que un 17,08% de los expedientes, sin explicación mediante, no tienen audiencia, ni solución alguna (ni siquiera la necesaria imputación).

4. • Problemas para iniciar el trámite

Al iniciarse el trámite de la denuncia el consumidor se presenta ante la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor para consultar la forma de efectuarlo. En este punto se encuentra con dos problemas:

El primero, la falta de capacitación absoluta del personal que recibe la denuncia. Este personal no solo no es letrado (punto en parte entendible), sino que si el consumidor solicita una asistencia letrada, al menos para consultar sobre su problema, se le responde que esto no es posible por falta de personal idóneo[61]. Más grave aún es la situación en que este personal sin capacitación descarta denuncias verbalmente, niega su recepción, o propone soluciones. Suponiendo que supere este primer escollo, el consumidor se enfrenta al segundo problema.

• El “reclamo previo”

Hace algunos años la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor implementó un “trámite previo” a la denuncia, con la evidente intención de descartar denuncias evitando trabajo para la oficina. Este formulario previo funciona de la siguiente manera: cuando el consumidor se acerca a la oficina se le entrega este formulario, con membrete de la autoridad administrativa denominado “Reclamo previo”, en el que se explica que el consumidor concurrió a la oficina y que realizará la denuncia si al cabo de “x” días –y luego de la entrega del formulario por parte del consumidor al proveedor- este no ofrece una solución. Esto implica que el consumidor, luego de una usualmente larga lucha con el proveedor por todos los medios posibles (telefónicamente, presencialmente, por carta) se acerca a la oficina municipal (y hay que tener en cuenta que se desconoce cuántos no llegan siquiera a esta instancia) solo para ser presentado como opción el concurrir nuevamente al proveedor y seguir esperando un respuesta voluntaria de su parte.

Como es esperable, no existe relevamiento de cuántas personas concurren a efectuar denuncias a la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor; menos aún cuantas retornan luego de este obstáculo del “Reclamo Previo”. Por si fuera poco, es totalmente desconocido cuántos efectivamente solucionan sus problemas por este camino propuesto. Por lo tanto, no solo se obliga al consumidor a sufrir nuevamente la falta de respuestas que lo llevó- luego de infinidad de reclamos de los que los expedientes dan sobradas muestras- al punto de efectuar la denuncia, sino que ni siquiera se sabe si el mecanismo sirve para algo (siendo seguro que no es bienvenido por el consumidor dada las usuales discusiones y enojos al conocer de este “trámite previo”). Es claro que este procedimiento no solo no está contemplado por la norma, sino que ni siquiera lo concibe. Los consumidores deben poder efectuar la denuncia, ninguna facultad se le otorga a la oficina para rechazar denuncias mediante la creación de trámites previos[62].

• La información al consumidor acerca del trámite y sus derechos

Una vez sorteado este “trámite previo” y ante la falta de respuesta del proveedor el consumidor retorna para efectuar la denuncia. En este punto no se le informa qué puede esperar, ni cómo funcionará el procedimiento, sino que se le dice únicamente que se realizará una audiencia conciliatoria. Lejos está el consumidor de conocer qué puede solicitar -o no- en dicha audiencia, ni qué sucede cuando no se llega a una conciliación[63]. Por si fuera poco tampoco se le informa al consumidor al iniciar el trámite -y es muy común que ni los propios letrados que participan del procedimiento por ambas partes lo sepan- que el trámite administrativo no impide el inicio de las actuaciones judiciales. Muchas veces los consumidores esperan la finalización, incluso del proceso sancionatorio, para iniciar la acción judicial. De esta manera se dilatan innecesariamente los tiempos (más si tomamos en cuenta que todo el procedimiento, y en particular en los casos en los que se llega a una sanción, tiene un tiempo promedio de resolución de la etapa conciliatoria de 1081 días, a los que hay que sumar 425 días de promedio de la etapa de resolución, dando un total promedio de 1506 días, poco más de 4 años)[64].

• Tiempos hasta la primera audiencia y cantidad de escritos (escape de la oralidad)

Otro punto es la demora en llegar hasta la primera audiencia. Si bien estos plazos varían[65], el promedio es de 69,64 días. Durante este tiempo es usual la existencia de múltiples intercambios entre las partes, dado que al proveedor se le remite copia de la denuncia junto con la citación y puede efectuar ofertas que son remitidas al consumidor por la autoridad (además de las comunicaciones que informalmente las partes efectúen). En los expedientes que no llegaron a tener audiencias el promedio fue de 0,77 escritos por expediente. Este promedio es el más alto entre los casos de menos 3 audiencias, franja esta que en su conjunto representa el 95,09% del total de los expedientes. El promedio de escritos cuando se realizan 3 o más audiencias (grupo que representa solo el 4,19% del total) va de 0,94 en los de 3 audiencias a 1 escrito por expediente en los de 7 audiencias.

• Rechazo de la instancia y subordinación del consumidor

Una constante que se detectó es la costumbre de ciertos proveedores (en particular de servicios públicos) de indicarle al consumidor  -una vez que éste ha realizado la denuncia ante la autoridad administrativa y en el marco de los intercambios escritos- a dónde debe concurrir para efectuar sus reclamos, la forma que estos debieran tener, qué puede o no pedir o la necesidad de realizar reclamos previos ante el mismo proveedor. Estos comentarios no son defensas opuestas por los proveedores, ni están dirigidas a la autoridad administrativa, sino al consumidor. Son directamente aclaraciones al consumidor con carácter de reprimenda (usualmente en negrita, subrayados y en modo imperativo, con frases como “el consumidor debe realizar el reclamo previo” o “en caso de inconvenientes debe concurrir a “x” ente de control”). Demuestran no solo una falta de respeto hacia la autoridad misma, y un alejamiento del decoro que debe imperar en los trámites administrativos, sino también una postura de superioridad ante el consumidor -con la anuencia de la autoridad conciliatoria-, que sería impensable en una instancia judicial, pero que, lamentablemente, se repite en multitud de casos.

• Periodo de audiencias
  • Duración de la etapa conciliatoria

Esta etapa insume la mayor parte del tiempo de tramitación de los expedientes analizados. En promedio, el tiempo de conciliación es de 442,81 días (este periodo corre desde la denuncia hasta el pase del expediente a la etapa resolutiva). Segregando este periodo en el tiempo transcurrido en promedio hasta la primera audiencia (69,64 días), y descontándole el tiempo promedio posterior al último trámite útil del expediente (sea la última audiencia o el último escrito presentado por las partes) hasta la remisión al Juzgado de Faltas (159,96 días), resulta que del promedio original de la etapa conciliatoria (442,81 días), un promedio de 229,6 días son tiempo perdido hasta la primera audiencia y luego de todo trámite útil hasta la remisión a la etapa resolutoria. La demora exacerbada que esta etapa demuestra se ve agravada aún más por esta información.

• Cantidad de audiencias

En términos generales la cantidad de audiencias por expediente se distribuye en un 64,9%  de casos en los que hay solo una audiencia, 18,28% en que no hay ninguna audiencia y 12,57% en que hay tres audiencias. Los promedios de la etapa conciliatoria para estos periodos son de 476,4 días para los expedientes de una audiencia, 270,29 días para los expedientes en los que no hubo audiencia conciliatoria y 467,88 días para los casos de tres audiencias. Luego de estos tres tipos la cantidad de audiencias aumenta hasta 7 pero todos estos casos (desde 4 a 7 audiencias) en conjunto no superan el 4,21% de la totalidad de los expedientes.  En total se relevaron 3848 audiencias; en las mismas el porcentaje de asistencia del consumidor fue del 83,39%, y de los proveedores, del 62,45%. Es evidente la mayor asistencia del consumidor, punto que contrasta con una visión que se detectó por parte de los audiencistas de los organismos municipales, quienes consideraron que es el consumidor el que menos se presenta a las audiencias. En parte se explica esta visión no solo por la familiaridad de los empleados municipales con los representantes de los proveedores, sino por cierta “indignación” que les genera la ausencia del consumidor, al considerar que la audiencia es en su beneficio.

• Inasistencia a las audiencias conciliatorias

Otro punto importante es el miedo, por parte de los proveedores, a la sanción por inasistencia a la audiencia. Sobre el particular se puede decir que se relevaron un total de 1.200 inasistencias de proveedores a audiencias, de estas inasistencias solo se imputaron 27, y de estas solo 5 fueron sancionadas con multa y 1 con apercibimiento. Las imputaciones realizadas sin sanción, usualmente terminan archivadas por parte del Juzgado luego de un largo periodo sin movimiento. No hay explicación alguna de por qué estos expedientes terminan de esta manera[66]. De las imputaciones realizadas, 19 fueron independientes (no se imputaron otras infracciones), y de las sanciones el monto más alto fue de $5.639 (más tasa y costo de publicación).

En cuanto a los tiempos, se puede decir que el promedio para arribar a la sanción no baja del año (tiempo que fácilmente se duplica en caso de falta de pago voluntario del proveedor, dado que se inicia la ejecución por apremio y la publicación de oficio, procedimiento excesivamente largo). Durante este periodo el expediente no realiza ninguna actividad conciliatoria útil[67], debido a que una vez realizada la imputación, el expediente entero es derivado al Juzgado de Defensa para su resolución. Es claro que manejado el trámite de esta manera la imputación por inasistencia es un grave perjuicio para el consumidor, viendo el mismo congelada la etapa conciliatoria durante un prolongado tiempo, lo que deriva en un agravamiento de su situación. Por si fuera poco, la sanción en sí es totalmente formal, siendo el plazo de un año totalmente excesivo para esta tramitación.

El bajo porcentaje de imputación (2,25%) no sería justificativo razonable para la preocupación que los proveedores demuestran en concurrir a las audiencias, siendo explicado en parte el temor por la práctica común de hacer correr con las multas a los estudios encargados de representar a los proveedores. Es tal la preocupación por parte de los proveedores de concurrir a las audiencias, que se detectaron prácticas realmente extrañas para evitar la ausencia[68], amén de la muy común práctica de concurrir a la audiencia sin postura alguna o siquiera noción del motivo por el cual se convoca al proveedor (siempre teniendo en cuenta que con la notificación de la audiencia se les remite copia de la denuncia).

• Los tiempos según área y objeto de reclamo

Mirando en especial los tiempos de conciliación, se detectó que las áreas de reclamo con mayores tiempos promedio, son aquellas de servicios públicos (501 días) y productos (500 días), siendo el área de reclamo con menor tiempo de conciliación la de inmuebles (262 días). Al analizar por objeto de reclamos, los datos son más claros. En el caso de los reclamos por agua y cloacas el tiempo de conciliación fue el más elevado, con 652 días (teniendo el proveedor del área uno de los más bajos índices de solución de reclamo), seguido por los de construcción (se incluye venta de materiales de construcción) con 590 días y los reclamos por problemas con financieras con 584 días. De los 25 objetos de reclamos con mayor cantidad de reclamos, el que menores tiempos de resolución mostro fue el de círculo de ahorro con 314 días. Nuevamente se muestra clara la relación entre el porcentaje de solución de reclamos y los tiempos del trámite: a mayor demora, menor porcentaje de solución del reclamo y viceversa. Ejemplo paradigmático es el caso de los reclamos por servicios públicos, que poseen los menores índices de solución de reclamos y, por consiguiente, tienen un largo tiempo de conciliación. Por otro lado, los reclamos por servicios públicos impropios y privados tienen un bajo tiempo de resolución y un alto índice de resolución favorable (en su mayoría estos reclamos corresponden a telefonía celular, sea por el servicio o por el equipo).

• Escritos presentados durante la etapa conciliatoria

En cuanto a los escritos, el promedio de presentación en esta etapa es de 0,34 por expediente en el caso de los proveedores y de 0,39 por expediente en el caso de los consumidores. Alteraciones del promedio se dan cuando el objeto de reclamo es por telefonía fija (el promedio es de 0,81 escritos para ambas partes), siendo también elevado para las dos partes en los reclamos por transporte aéreo (0,64 y 0,88 para proveedor y consumidor respectivamente). Otra notable alteración se da en los reclamos por electrodomésticos, en los que los consumidores tienen un promedio de 1,75 escritos por expediente, muy por encima de los demás objetos de reclamo. En general, el dato sobre la cantidad de escritos marca la dificultad del trámite (a mayor cantidad de escritos más difícil la solución del reclamo) así como el nivel de seguimiento de las partes del expediente. Como vimos al analizar la participación de la representación letrada, no necesariamente la presentación de escritos asegura un resultado favorable y, muchas veces, demora el trámite innecesariamente. Esto se agrava aún más debido a que, ante la presentación de un escrito, es una práctica común de la oficina municipal correr traslado a la contraria sin analizar de ninguna manera el contenido o la utilidad del traslado, demorando interminablemente el expediente ante la mera presentación de escritos mecánicos y sin aporte alguno para la solución (particularmente grave cuando el que presenta estos escritos es el proveedor, obteniendo el estiramiento de los plazos y evitando una imputación).

Otro punto importante referido a la cantidad de escritos es que la Oficina Municipal, en un intento por descomprimir el trabajo de las audiencias, incentiva la presentación de escritos por las partes de forma expresa (punto apoyado por la creación de la “mesa de gestión”). De cualquier manera no hay un patrón claro que demuestre que los expedientes con mayor cantidad de escritos obtienen una solución más rápida; al contrario. Un ejemplo de esto es el caso de la telefonía fija, en donde la presentación de escritos es más del doble del promedio y aun así el tiempo promedio de conciliación es de 468,30 días[69], dato este confirmado en casi todos los objetos de reclamo. Lo único que sí disminuye los tiempos de conciliación es la solución del reclamo sin audiencia, pero no es simplemente debido al intercambio de escritos, sino probablemente por el mayor seguimiento, tanto de la oficina municipal como de los proveedores que participan del sistema de la “mesa de gestión”.

• Duración de la etapa conciliatoria según su resultado

También queda claro que los tiempos de resolución dependen en gran medida del proveedor reclamado y no del procedimiento intentado por la Oficina Municipal, un evidente perjuicio para el consumidor.

Se detectó una notable diferencia en los distintos tiempos que toman los procedimientos según el destino final al que arriben. En el caso más favorable, el de las homologaciones (43,83% del total de casos), el tiempo promedio de la etapa conciliatoria es de 212,36 días; en los casos con solución y solicitud de archivo por el consumidor (26,97% del total de casos), el promedio es de 312,76 días; en los casos con solución y solicitud de archivo por el proveedor el promedio es de 442,08 (cuando en este caso no se arriba a una solución el promedio sube hasta los 1.012,14 días) y en el caso de los archivos con solución pero archivado por inactividad de ambos el promedio es de 852,71 días, mientras que por ultimo en los casos con solución pero archivos por inactividad de la administración (12,91% del total de casos) el promedio es de 921,74 días. El más largo tiempo de la etapa conciliatoria lo tienen los dos expedientes que fueron archivados por prescripción en los que el promedio fue de 1.949,50 días (5,34 años).

• Las imputaciones de la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor

Por fuera de los casos que finalizan esta instancia con un archivo o una homologación están los casos en los que efectivamente se llega a una imputación. Estos casos, si bien son extremadamente pocos, tienen un procedimiento distinto y algunos puntos que los separan del resto. Como vimos hay solo 37 imputaciones a proveedores de un total de 2.836 expedientes. De las imputaciones, la gran mayoría corresponden a reclamos por productos (16 casos) y  servicios públicos impropios (9 casos), habiendo extrañamente solo un caso de imputación por problemas con servicios públicos (siendo que la incidencia en las denuncias efectuadas de esta área de reclamo es del 16,43% del total). Los casos con imputación tienen un tiempo en la oficina municipal de defensa del consumidor bastante más elevado[70] al de los casos de archivo (excepción de los archivos por inactividad de las partes o de la administración) u homologación[71]. La cantidad de escritos en los casos de imputación, evidentemente, es más alta que el promedio (1,56 por expediente para el proveedor y 1,37 por expediente para el consumidor). En general, no se detecta que en los expedientes con imputación se realicen mayor cantidad de audiencias en comparación con otros casos.

Lo que queda claro de estos casos es que no se llega a la imputación por el fracaso de la instancia conciliatoria -como marca la ley- sino que se llega cuando el consumidor insiste repetidas veces sobre el punto y no desiste de su reclamo (aun ante los repetidos intentos de la autoridad de lograr el archivo mediante el envío de intimaciones al consumidor para continuar con el trámite). El otro punto que se hace evidente es que la incidencia de las imputaciones es mínima en relación a los acuerdos, e incluso a los casos en los que no se arribó a acuerdo alguno. Este aspecto demuestra de forma clara el casi nulo ejercicio del poder de policía por parte de la administración, así como su función meramente pasiva ante las actuaciones.

También es sumamente común que las imputaciones sean poco claras, carezcan de requisitos básicos (firmas, identificación del imputado o notificación al mismo), sean más que una copia de los argumentos del consumidor en su denuncia o estén pobremente fundamentadas. Todo esto facilita en gran medida la defensa de los proveedores. Por otra parte, es extremadamente habitual que los descargos por parte de los proveedores también sean una simple repetición de escritos previos, además de pedidos puntuales de nulidad. Estos escritos demuestran, en general, un profundo desconocimiento de la materia y groseros errores de apreciación, en particular mezclando la aplicación de principios penales de forma incorrecta, no entendiendo la solidaridad de la imputación o, simplemente, olvidándose de principios de las actuaciones como el de la interpretación de la prueba a favor del consumidor (artículo 72 de la ley 13.133). Todos estos puntos llevan a una defensa totalmente pasiva y a una indignación –injustificada- ante la aplicación de una sanción (recordemos que la tasa de sanción es del 78,37% sobre los expedientes imputados).

5. Etapa resolutiva

La ultima instancia[72] del procedimiento es la resolutiva y está a cargo, en La Plata, del Juzgado de Faltas Nº2 con competencia exclusiva en defensa del consumidor. En la inmensa mayoría de los casos el trámite pasa por el control de las homologaciones (43,83% de los expedientes) y de los archivos (54,02% de los expedientes). En estos casos su intervención es relativamente rápida, tomando para resolver las homologaciones un promedio de 54,62 días y en el caso de los archivos 65,61 días. De cualquier manera, dado que no se pudo detectar ningún caso de rechazo de archivos u homologaciones[73], el tiempo parece excesivo.

En los casos en los que se tramita la imputación es donde el grueso del trabajo de esta instancia se desarrolla. En este caso el tiempo de resolución es similar al promedio de la etapa conciliatoria y se encuentra en los 448,47 días. Estos tiempos fluctúan según el área de reclamo sancionada. La que posee el menor tiempo de sanción es la de los servicios públicos impropios, cuyo promedio es de 262,2 días (representando el 25% de las sanciones). En el caso del área de  productos el promedio se eleva  523 días (representando el 40% de las sanciones) y de los servicios financieros (bancos, tarjetas, financieras) a un promedio de 416,75 días (representando el 20% de las sanciones).

Al analizar los procedimientos sancionatorios por el objeto de reclamo hay grandes variaciones, desde 798 días en un caso de sanción por problemas con un teléfono celular hasta 274 en un caso de prestación de servicios, siendo difícil, por ende, encontrar algún tipo de lógica que se derive del análisis de este parámetro. Se puede decir, en general, que la complejidad de los procedimientos no varía sustancialmente según el área de reclamo, objeto de reclamo o proveedor puntual, sino que está más relacionado con el caso específico, por lo tanto, resulta imposible obtener un dato estadístico de tiempos que sea válido sino tan solo un promedio general.

Al analizar los montos de sanción obtenemos un promedio de $57.877,89 siendo la sanción más elevada de $80.000. Se aplicaron sanciones por un monto total de $366,560. Por otro lado, en dos casos se fijaron daños directos por la suma de $2.860 y de $7.464. Un primer análisis marca que los montos sancionados son realmente bajos (tomando en cuenta que el límite de sanción, que originalmente era de $500.000, hoy en día es de $5.000.000).

Estos montos sancionatorios no permiten generar un efecto disuasivo en los proveedores que lleve a una modificación de los comportamientos que se sancionan, perdiendo entonces la utilidad ejemplificadora tanto particular como general. Este punto no se ve compensado por la alta tasa de sanción de las imputaciones tramitadas, y se ve fuertemente acentuado a su vez por la alta tasa de impugnación de las sanciones que está en el 31%[74].

De las sanciones que no se impugnan se relevó un promedio de costo de publicación[75] cercano a los $4.643,75. En cuanto a los artículos imputados, solo el 62% se sostuvieron en la sanción final. El articulo con mayor cantidad de imputaciones y de sanciones fue el 4, relativo al deber de información (se imputó en el 63,15% de los casos y se sancionó en el 57,89%); en parte se explica por la laxitud del deber de información y por el deficiente cumplimiento del mismo por parte de los proveedores. El segundo artículo con mayor cantidad de imputaciones y de sanciones fue el 10 bis, relativo al derecho de opción del consumidor (se imputó en el 47,36% de los casos y se sancionó en el 42,10%). El tercer artículo con mayor cantidad de imputaciones y sanciones fue el 19, relativo al cumplimiento de las obligaciones contraídas por el proveedor (se imputó en el 31,57% de los casos y sancionó en el 21,05%).

En esta etapa se detectaron serios problemas operativos en temas puntuales. Una cuestión que genera enormes demoras y dificultades es la de los peritajes dictados como medidas de mejor proveer por parte del Juzgado. Estos casos no están regulados en la norma (sí está regulado el caso de peritajes propuestos por la parte) y generan grandes retrasos en el sorteo de peritos (y sus consiguientes ausencias por falta de interés), así como demoras de los proveedores en depositar los importes necesarios para la pericia. Otro punto que genera muchas dilaciones es la gestión de las cédulas por la oficina municipal de notificación. En el procedimiento las cédulas son rara vez enviadas por las partes (en la práctica solo cuando ellas mismas lo ofrecen), siendo este trabajo tomado por el Juzgado de Faltas. En la práctica se detectó que la oficina de notificaciones tiene tiempos hasta dos veces más largos que cualquier correo privado, siendo incluso más rápido el envío de cédulas a la Ciudad de Buenos Aires que a pocas cuadras de la oficina municipal.

El último punto que se percibió que generaba problemas operativos y largas demoras es el relativo a la publicación de la sanción. Sobre el particular se detectaron varios casos en los que si bien el proveedor consintió la sanción, no realizó la publicación. Intimado por esto, usualmente guardó silencio y debió procederse a la publicación de oficio por la autoridad, procedimiento que demoró meses. El otro punto relacionado es que se detectó una seria resistencia de los proveedores a realizar la publicación, habiendo repetidos intentos de publicación voluntariamente defectuosos (más pequeña a la ordenada, en un lugar distinto al ordenado o con menor información a la solicitada).

6. Conclusiones

El estudio realizado permitió contestar una infinidad de interrogantes que el análisis normativo no responde y que, muchas veces, ni siquiera una interacción diaria con el sistema permite vislumbrar. Si bien este tipo de trabajos exige un esfuerzo operativo mayor, mayores también son los resultados y los beneficios. En el curso de esta exposición creo haber presentado los principales defectos prácticos del procedimiento, así como la necesidad de un mayor compromiso en la aplicación de las normas por parte de las autoridades; no es tal vez tan imperioso el perfeccionamiento de la norma como la tecnificación de los operadores a cargo de su ejecución. Es necesario también un mayor nivel de compromiso de las autoridades para lograr controles más efectivos que, en el mediano plazo, descompriman una marea de casos, que encarados de forma sistemática y atacados en su origen, pueden ser solucionados evitando la generación del daño. También es grave el rol que la misma autoridad administrativa se asigna de mera instancia conciliatoria, priorizando la solución del caso puntual al problema de la comunidad y la defensa del orden público. Las conclusiones obtenidas son, por otra parte, solo algunas de las que pueden generarse con la información recolectada, ya que hay tantos análisis posibles como tiempo y esfuerzo quieran aplicarse a obtenerlos.

Otro punto resaltable y práctico para los operadores, extraído del análisis de los datos recolectados, es que, debido a la falta de impulso, para obtener soluciones en esta instancia es necesario un seguimiento constante del caso, así como también es recomendable luego de las primeras audiencias, y ante la falta de respuestas, acudir a otras vías. Esto se deriva del nulo impulso de oficio y de las excesivas demoras que se detectan, así como de las falencias estructurales, que no permiten obtener respuestas a los consumidores, aun con las mejores intenciones de la administración. Aun así, la alta tasa de soluciones favorables, la posibilidad de obtener prueba para procesos judiciales posteriores y la interrupción del plazo de prescripción, hacen altamente recomendable recorrer esta vía.

Por último, creo que es necesario iniciar un proceso de tecnificación de los procedimientos administrativos en la materia y considero que la implementación de sistemas de informatización, en conjunto con la recolección de datos estadísticos como los aquí tratados, proporcionarían la sinergia necesaria para esta evolución, aportando información esencial para la actualización y mejora de los procedimientos, facilitando sistemáticamente, tanto las futuras implementaciones, como los procesos de tomas de decisiones en el área.

[1] Por ejemplo distintas franjas etarias, sexo, monto de los reclamos.

[2] Este informe estadístico se difundió por la prensa (http://www.eldia.com.ar/edis/20130128/Telefonia-mal-trato-lideran-ranking-quejas-ciudadanas-laciudad4.htm) y se encuentra disponible en http://www.scribd.com/doc/125700009/Juz2-La-Plata-informe-Estadistico-2012-Perez-Hazana-Alejandro-Rusconi-Dante

[3] Técnicas de este tipo  (o conocidas como “naming and shaming”, en castellano “nombrar y avergonzar”) afectan la imagen comercial de los proveedores como incentivo para que mejoren sus prácticas comerciales, y de esa manera, proteger a los consumidores, así como indirectamente optimizar el mercado. Un listado de países con prácticas de este tipo está disponible en el informe de Consumers International (con texto en inglés), disponible en  http://es.consumersinternational.org/media/1139641/english_full_report_april.pdf . Ejemplo de esta práctica son los acuerdos firmados anualmente por el SINDEC de Brasil con los proveedores más denunciados en cada área. En estos acuerdos los mismos se comprometen a efectuar mejoras sobre las áreas que la autoridad relevó como más problemáticas. El cumplimiento de los mismos es controlado por el organismo estatal. La información se encuentra disponible en http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={80F6148E-C535-4E4D-B18E-D29159059050}&BrowserType=IE&LangID=pt-br&params=itemID%3D{4893FDD9-6EBF-42B2-BA5E-AD29B3453A00}%3B&UIPartUID={2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26}. También está disponible por internet la información estadística generada en base a los expedientes administrativos de todo Brasil dividido por PROCONS (equivalente  las oficinas municipales de defensa en Argentina) en http://portal.mj.gov.br/SindecNacional/graficos/SelecionaGraficoForm.jsp?tp=sindec

[4] En principio todos los expedientes debieran terminar, en el archivo general, permitiendo así tener una visión de todos los casos posibles.

[5] Actas del comité Técnico Nº7 del Mercosur disponibles en http://www.mercosur.int/innovaportal/v/273/1/secretaria/estructura_institucional_del_mercosur bajo “Comisión de Comercio del MERCOSUR”, “Defensa del Consumidor (CT Nº7)”, “Reuniones”. La presentación de los resultados del año 2011 corresponden al Anexo IV del acto 3/12 del comité. En el caso de Uruguay la información se subdivide según denuncias, consultas o audiencias siendo posible entonces efectuar una comparación precisa.

[6] Datos disponibles en: Http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/banco_datos/buscador.php?&tema=0&subtema=44&ssubtema=45&titulo=&desde=&hasta=&distri=&fuente=&Submit=Buscar&cfilas=20&offset=0  . De la información suministrada por el organismo no es posible determinar con exactitud si se refiere solo a denuncias presentadas o incluye también consultas de consumidores.

[7] Datos disponibles en: http://www.consumidor.gov.ar/informacion-estadistica/ , nuevamente no es posible conocer si la información es relativa a consultas o reclamos.

[8] Debido a la extensión que requeriría una explicación completa de la metodología de la base de datos omitiré los detalles en cuanto a tablas y definición de los campos. De cualquier manera una explicación más completa se encuentra disponible en un trabajo previo en http://www.scribd.com/doc/153830341/Sistema-Integrado-Nacional-de-Estadisticas-de-Defensa-del-Consumidor .

[9] Un ejemplo de esta afirmación es el caso del expediente 2777 iniciado en el año 2002 y finalizando en el 2011 con un archivo por inactividad de la administración.  En la mayoría de los casos los expedientes van desde el 2008 en adelante.

[10] Ley 13.133, Articulo 47 “El acuerdo homologado suspenderá el procedimiento en cualquier momento del sumario hasta la oportunidad del cierre de la instancia conciliatoria. Si no hubiere acuerdo, o notificada la audiencia el denunciado no compareciere sin causa justificada, se formulará auto de imputación el que contendrá una relación sucinta de los hechos y la determinación de la norma legal infringida. Notificado el mismo y efectuado el descargo pertinente, en este estado se elevarán las actuaciones al funcionario Municipal competente quien resolverá la sanción aplicable.”, articulo 83 “Elevar las actuaciones al organismo municipal de aplicación en el caso que fracase la conciliación, o para su homologación.” Y decreto de aplicación municipal 1089 ante-ultimo considerando así como el artículo 2 “Créase en el ámbito de la Secretaría de Justicia de Faltas y Control Urbano, el Juzgado Municipal de Defensa del Consumidor, que tendrá a cargo ejecución de la etapa resolutiva del sumario procedimental instado en el marco  de la Ley 13.133, en los términos de los artículos 59º a 78º“y anexo.

[11] Por cualquiera de los motivos posibles de archivo: prescripción, declaración de incompetencia, imposibilidad de continuar el trámite, luego de la sanción y efectuado el pago con la publicación, o cuando se declara inocente al proveedor imputado.

12 La misma surge de un informe requerido por el Juzgado de Faltas N° 2 sobre los expedientes generados por la Mesa de Entradas General de la Municipalidad. Teóricamente -y en la práctica esto se mantiene- toda denuncia es remitida de forma inmediata para su caratulación a esta oficina, y devuelta luego a la Oficina de Defensa del Consumidor, junto con el respectivo número de expediente, para la continuación del trámite.

[13] Aún cuando por la naturaleza del procedimiento, el impulso debe ser siempre oficioso

[14] Se consideraron favorables todos aquellos casos en los que los consumidores vieron satisfechos sus reclamos reconociéndolo de forma expresa, o cuando quedó demostrada documentalmente la solución del problema. Esta amplitud fue necesaria debido a dos motivos: no todos los casos favorables terminan en homologación, y muchas veces los consumidores no se presentan al expediente a homologar el acuerdo al que arribaron o solicitar el archivo de la actuación. Esto se debe a que en gran parte de los casos los proveedores solucionan el problema por fuera de la instancia conciliatoria, en algunos casos luego acuerdan con el consumidor la firma de un documento a ser presentado a la autoridad; en muchos casos no. Esto encuentra su explicación, entre muchas otras razones, a que es más simple para las empresas acordar por fuera de las audiencias (quitando de esta manera el interés del consumidor en continuar el trámite) y a que la autoridad de control tiene un nivel tan bajo de seguimiento de los casos que las empresas no consideran útil presentar los acuerdos. Es importante tener en cuenta que según el artículo 47 de la ley 13.133 de la provincia de Buenos Aires la falta de acuerdo implica necesariamente la imputación, solución que en la práctica no se da.

[15] Disponible en http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={19F5F305-9E48-4947-95F3-F6FA395170BA}

[16] Muchas veces se arriba a acuerdos de forma masiva en casos en los que se sabe que el porcentaje de reclamos es pequeño en comparación con el de los consumidores que sufrirán las consecuencias del comportamiento. En estos casos una actitud altamente conciliadora debiera ser una señal de alerta para una administración activa, permitiendo tomar medidas globales que ayudarían a disminuir la cantidad de denuncias y, consecuentemente, el índice “positivo” de acuerdo por parte de estos proveedores. Típico caso de este tipo es el de los problemas para baja de servicios, que en la realidad son de prestación imposible (servicio de internet por modem de empresas de telefonía celular con nula cobertura o pésima velocidad, o venta de servicio de internet por vía telefónica con expresa conciencia de la imposibilidad de proveer la velocidad ofrecida al consumidor por falta de infraestructura).

[17] Es importante notar que la finalización de los expedientes por “archivo” (sea por solicitud del proveedor, del consumidor o de la misma autoridad por falta de impulso del consumidor o de ella misma) viola en gran medida lo estipulado por la ley 13.133. Como vimos el acuerdo debe homologarse para evitar la imputación. Esta necesidad de la homologación está pensada en beneficio del consumidor y se refuerza con la posibilidad de sanción al proveedor que incumple el acuerdo arribado, además de la posibilidad de exigir su cumplimiento en sede civil. Nuevamente en este caso la autoridad administrativa, por comodidad, incentiva la presentación del consumidor solicitando el archivo, incluso suministrando formularios pre-impresos para el caso. Los casos en los que la autoridad administrativa solicita el archivo por su propia negligencia son aún más graves. En la mayoría de los casos esto se debe al largo paso del tiempo sin impulso alguno por parte de la administración cuando debía efectuar algún trámite (comúnmente traslados o imputaciones).

[18] En ambos expedientes (N° 44.377 y N° 55.622) la prescripción no fue declarada por una denuncia interpuesta luego de los 3 años estipulados por el artículo 50 de la ley 24.240, sino por la falta de cualquier tipo de actividad procesal útil de parte de la Oficina de Defensa del Consumidor por el largo de este plazo (en el primer caso la denuncia data del 21/12/04 y se envió a la justicia de faltas 15/6/11 sin movimiento alguno, en el segundo la denuncia data del 26/5/05 y se envió a la justicia de faltas el 5/8/09 con una imputación del 26/5/09).

[19] Se consideró archivo por inactividad de la administración cuando esta dejó de efectuar algún acto de impulso (envío de cedulas, imputación, notificar propuestas) y sin explicación aparente -más que el transcurso del tiempo- solicitó el archivo. Cuando una de las partes pidió el archivo y la otra no contestó se categorizó como archivo según la parte, ejemplo de esto es cuando el proveedor pide el archivo y el denunciante no contesta, en este caso se categorizó como archivo por el proveedor. Cuando ninguna de las dos partes impulsa el expediente sin que hubiera actividad pendiente de la administración, y sin solicitar el archivo expresamente, se considera como inactividad de ambos. Estas categorizaciones se debieron a la necesidad de ordenar, no solo la gran cantidad de archivos, sino que dada la evidente falta de impulso de oficio era necesario distinguir los casos para una mejor comprensión. De cualquier manera, solo se consideró inactividad de la administración a los casos en los que esta no hizo ni lo que comúnmente hace, si se hubiera tomado en cuenta el principio de oficiosidad, todos los archivos menos los solicitados expresamente por el consumidor formarían parte de esta categoría.

[20] Como es esperable en este caso la inmensa mayoría de los expedientes archivados por solicitud del consumidor tiene solución al reclamo. Aun así es preocupante la cantidad de casos en los que el archivo fue solicitado sin que hubiera solución. Los ejemplos son paradigmáticos. En el expediente 78019 el consumidor pide el archivo por sentirse desamparado al “encontrarme incapaz de hacer mi defensa sin ayuda de un profesional frente  la otra parte que sí cuenta con ellos”. Relata que concurrió a la Oficina de Defensa del Consumidor a solicitar ayuda para contestar un traslado y se le informó que no había profesionales para asistirlo. Relata también su indefensión al concurrir a una audiencia sin tener representación alguna ni explicación sobre cómo funcionaba el procedimiento. Una nota de similares características fue presentada por otro consumidor en el expediente 51.984.

[21] Este es el otro caso, junto con el archivo por inactividad de la administración, donde más se percibe la falta de impulso oficioso. Si bien es razonable que en algunos casos se deba archivar un expediente en el cual sea imposible efectuar la imputación sin información provista por el consumidor, esta no es la situación en la cual efectivamente se utiliza esta figura. En general la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor, a pedido del proveedor, íntima al consumidor a continuar el trámite sin análisis de ningún tipo sobre el expediente (utilizando un modelo de escrito) y ante la falta de respuesta remite para el archivo. Es necesario recalcar nuevamente que normativamente es claro que la falta de acuerdo homologatorio implica la necesaria imputación, quedando teóricamente en manos del proveedor la búsqueda de la solución a la denuncia. La práctica demuestra sin embargo que la mera ausencia de las partes a la audiencia se utiliza como motivo para pedir el archivo (usualmente se solicita por sugerencia  -tanto a la empresa como al consumidor- del empleado municipal que toma la audiencia). Este es uno de los mecanismos utilizados por la Oficina Municipal para descomprimir la cantidad de trabajo a costa de los derechos de los consumidores y desligándose de la defensa del orden público de consumo (art. 65, Ley 24.240).

[22] En particular fue imposible obtener datos económicos de los consumidores dado que el único dato que podía de manera directa extraerse del expediente en la práctica fue de imposible análisis. Este dato correspondía al domicilio del consumidor (dato presente en las denuncias) pero que por la falta de datos puntuales a nivel municipal sobre zonas e ingresos así como la imposibilidad de obtener al menos datos generales de valuaciones fiscales impidió el análisis.

[23] Siendo en este grupo alta la incidencia de los reclamos por servicios públicos, y teniendo esta área de reclamo la más baja tasa promedio de conciliación, este dato es doblemente alto (es superior al promedio general y es superior con mucho al promedio del área de reclamo de servicios públicos que está en el 60,83%).

[24] El campo corresponde a todo escrito presentado por la parte que implique un traslado para la contraria, no incluye presentación de poderes, documentación, aceptación de propuestas etc. Se calcula dividiendo la cantidad de escritos presentados por la cantidad de expedientes en análisis.

[25]El campo “motivo de reclamo” apunta a los incumplimiento denunciados por el consumidor, el campo “área de reclamo” apunta a la actividad principal del proveedor en general y el campo “objeto de reclamo” apunta a la actividad específica denunciada por el consumidor. Por ejemplo si el consumidor denuncia a una empresa de telefonía celular porque su conexión a internet no funciona el área de reclamo seria “servicio público impropio”, el objeto de reclamo seria “internet”, y el motivo de reclamo “mala prestación de servicio”. Estos rubros, sumados al nombre de la empresa, permiten tener un dato preciso del problema y del comportamiento del proveedor. Las definiciones están desarrolladas más ampliamente en el trabajo “Sistema Integrado Nacional de Estadísticas de Defensa del Consumidor”, referenciado en la nota 6.

[26] Sin profundizar en esta categoría definida por Gordillo, se consideró en esta categoría a “todas aquellas actividades que tienen una regulación particular de parte del estado por ser consideradas de interés público pero sin llegar a ser declaradas como servicio público. También usualmente tienen un órgano estatal que las controla. Los ejemplos más comunes son: seguros, telefonía celular, internet, obra social y prepagas, tv por cable.”

[27] Principalmente problemas con la garantía del equipo de telefonía celular.

[28] La duración de la etapa conciliatoria se obtiene del transcurso de tiempo entre la denuncia y la remisión del expediente al Juzgado Municipal.

[29] Los datos del censo del 2010 disponibles en http://www.censo2010.indec.gov.ar/preliminares/cuadro_resto.asp marcan un porcentaje de población femenina del 51,17% (población total de 649.613 correspondiendo 332.390 a mujeres)

[30] De los expedientes con un total de 4 audiencias, un 61,9% fueron de mujeres, en los de 5 audiencias un 57,14% de mujeres y en los de 7 un 100% (en los 2 casos que se relevaron -aunque la pequeña muestra no permite en este caso obtener una conclusión solida esto se ve compensado por los 2 grupos previos-).

[31] Para 4 audiencias los hombres tuvieron como promedio de la etapa conciliatoria un total de 586 días, las mujeres 770,92 días, en los casos de 5 audiencias los hombres 377,67 días y las mujeres 1.226,75

[32] El promedio de escritos para los hombres es de 0.47 escritos por expediente (se puede decir que es equivalente a la presentación de  0,47 escritos por audiencia o próximamente 1 cada 2 audiencias; puntualmente hubo  607 escritos en 1.294 expedientes) y el de las mujeres es de 0,51 escritos por expedientes (equivalente a 751 escritos en 1.541 audiencias).

[33] En los expedientes con 4 audiencias (en total fueron 22) el nivel de asistencia de las mujeres fue de 0,92 y el de los hombres fue de 0,72 (el promedio para ambos sexos es de 0,82), no habiendo encontrado hasta el momento una explicación al fenómeno, pudiendo deberse el mismo a una falencia en la escala de la muestra.

[34] Es una práctica habitual que el audiencista solicita en la audiencia de conciliación a la empresa que brinde una respuesta por escrito; y una vez presentado, se corre traslado por cédula al consumidor; y una vez que este contesta (por escrito), a su vez se vuelve a correr otro traslado a la empresa, etcétera, generándose así un trámite principalmente escriturario, lento y tortuoso.

[35] A la hora de relevar el monto reclamado por el consumidor solo se contemplaron aquellos casos en los que el consumidor expresamente manifestó el monto del reclamo y todos aquellos casos en los que indirectamente era posible extraer el mismo por la documentación aportada (por ejemplo solicita por 5 meses de servicios cobrados de más y aporta las facturas). Esto limita el monto total reclamado debido a que solo en un total de 1595 expedientes fue posible extraer esta información. El dato del monto de reclamo fue relevado conjuntamente con el del monto de la transacción (con la finalidad de averiguar si los reclamos se hacían por transacciones pequeñas y que tanto o si el espectro era más amplio) y el monto conciliado (para conocer por que montos se terminaba conciliando y poder compararlo con el monto reclamado). Es necesario aclarar que hay un gran cantidad de expedientes en que se arribó a un solución pero en donde no se expresó el monto conciliado de ninguna manera (829 expedientes).

[36] Estos montos declinantes siguen la lógica de que el valor de transacción representa el monto total de la operación, monto que no siempre es el reclamado y que al llegarse a un acuerdo puede ser menor o mayor al reclamado por el consumidor (por ejemplo se compra un automotor y el mismo requiere una reparación que el vendedor no acepta cubrir, en este caso el monto de transacción corresponde al valor del automotor y el monto de reclamo al valor de reparación solicitado, el monto de conciliación corresponderá al valor efectivamente acordado con el proveedor).

[37] Monto de transacción no calculable es aquel que no puede ser expresado en dinero de manera directa (por ejemplo un accidente en un negocio en el cual el consumidor reclamo un resarcimiento, o el caso de trato indigno).

[38] Se refiere a toda operatoria bancaria, salvo el uso de tarjetas de crédito. Los reclamos por tarjetas de crédito corresponden a un objeto de reclamo independiente.

[39] Este dato no es menor debido a que esta proporción fluctúa ampliamente entre los distintos proveedores y áreas de reclamo. El promedio fue bautizado como “Índice de satisfacción del consumidor” en la estadística del año 2012 publicada por el Juzgado de Faltas de la Plata con competencia en la materia. En dicha estadística es posible encontrar el análisis pormenorizado y las conclusiones sobre este punto desglosadas por proveedor, área de reclamo y objeto de reclamo.

[40] En esta área de reclamo se incluyen a la compra de inmuebles, los relativos a alquileres, reparación de inmuebles y construcción.

[41] Como ejemplo de la falta de relación entre los montos reclamados y el funcionamiento se encontró que el expediente por el mayor monto tramito la etapa conciliatoria en 151 días mientras que uno de $62.541 la tramito en 76 días y uno de $64.440 en 509. Queda clara la falta de relación del monto con la velocidad del mismo. Mismo tipo de resultado se obtiene al analizar la cantidad de audiencias y de escritos; hay una casuística absoluta.

[42] ARTICULO 50. — Prescripción. Las acciones judiciales, las administrativas y las sanciones emergentes de la presente ley prescribirán en el término de TRES (3) años. Cuando por otras leyes generales o especiales se fijen plazos de prescripción distintos del establecido precedentemente se estará al más favorable al consumidor o usuario. La prescripción se interrumpirá por la comisión de nuevas infracciones o por el inicio de las actuaciones administrativas o judiciales.

[43] De cualquier manera como ya se marcó y se profundizara al analizar las diferentes etapas, existen graves falencias en todo el procedimiento.

[44] Un ejemplo común es que en los casos de reclamos por problemas de televisión por cable o satelital al igual que en el caso del servicio de internet se concilia otorgando un cierto servicio “bonificado por 3 meses” luego de los cuales el consumidor debe iniciar el pago, no habiendo diferencia alguna si el consumidor simplemente llama a un operador del proveedor para adquirir el servicio por su cuenta. Otra práctica sistemática es la de, en el caso de las casas de venta de electrodomésticos, entregar órdenes de compra por productos en lugar del dinero reclamado, obligando al consumidor a volver a comprar con el proveedor que tuvo que reclamar. Es también muy común la insistencia por parte de los proveedores de enviar un producto a reparación como conciliación sin importar las veces que el consumidor hubiera reparado el producto sin solución favorable (en particular aparatos de telefonía celular y electrodomésticos).

[45] ARTICULO 10 bis. — Incumplimiento de la obligación. El incumplimiento de la oferta o del contrato por el proveedor, salvo caso fortuito o fuerza mayor, faculta al consumidor, a su libre elección a:a) Exigir el cumplimiento forzado de la obligación, siempre que ello fuera posible; b) Aceptar otro producto o prestación de servicio equivalente; c) Rescindir el contrato con derecho a la restitución de lo pagado, sin perjuicio de los efectos producidos, considerando la integridad del contrato. Todo ello sin perjuicio de las acciones de daños y perjuicios que correspondan.

[46] El caso más común de este tipo es la negativa sistemática de las casas de venta de electrodomésticos de devolver el importe de la compra cuando el producto resulta defectuoso, no disminuyendo la negativa ante los infructuosos y repetidos casos de intento de reparación. Misma actitud despliegan tanto las concesionarias y fabricantes de automotores, las empresas de telefonía celular, y en general, todos los proveedores.

[47] En particular acoso telefónico, envío de cartas al domicilio laboral informando de la deuda y del futuro embargo de haberes, llamada a familiares para solicitar el pago del deudor etc. El porcentaje de reclamos en los que se denuncia por cobranza violenta o maliciosa fue del 3,89% (96 expedientes).

[48] Ejemplos: en el expediente 65.595 un Banco cobro con una tasa del 82%; en el 65.378 en una compra de una moto se le cobro por una financiera al consumidor una tasa del 120% anual; en el 54.959 una financiera al refinanciar la deuda al consumidor capitaliza los intereses finalizando con una tasa total del 150% anual;  en el expediente 71.813 un consumidor denuncia que en un crédito con un financiera le cobraron por interés punitorio una tasa del 220% mensual; en el expediente 71.813 el consumidor por un crédito en una casa de electrodomésticos abono -luego de la capitalización de los intereses- una tasa final del 120% anual; en el 1798 un consumidor pagó a una financiera por 2 créditos un total del 120% anual. Se detectaron tasas de hasta el 200% cobradas por financieras, y cercanas al 100% en los bancos -como promedio y dependiendo directamente del banco-.

[49] El porcentaje de reclamos por ingreso injustificado a bases de riesgo crediticio fue del 3,5%, se detectaron multiplicidad de casos de ingreso sin justificación alguna. El colmo de esto fue el expediente 6.034 en el que se incluyó a un consumidor en el Veraz por una deuda de 0,06 centavos estando la misma ,por si fuera poco, prescripta.

[50] Se detectaron casos en los que agencias de cobro a morosos intentaban el cobro de deudas actualmente en titularidad de un supuesto fideicomiso al que se le habrían derivado deudas de prestadores de servicio de telefonía celular con los que, en el 100% de los casos, el consumidor negaba haber contratado. De la misma manera la empresa de telefonía celular, de donde supuestamente derivaban las deudas, procedía a otorgar el libre deuda en el 100% de los casos. No es posible medir en cuántos casos los consumidores pagan deudas de este tipo y la falta de una política activa de parte de la autoridad administrativa lleva a que estos casos no se detengan sino únicamente que los pocos afortunados que puede efectuar la denuncia eviten el pago, quedando los que no pueden efectuarla denuncia (por infinidad de motivos, desconocimiento, falta de oportunidad, etc.)  sin protección. Un caso increíble que demuestra la mecánica aquí relatada, fue el expediente 97811. En el caso se dieron todos los puntos usuales, la diferencia fue que el consumidor ya había abonado algunas cuotas del plan de pago ofrecido por la agencia de cobro (2 cuotas por la suma de $600), ante esto la agencia contesto con su carta modelo (estas agencias no concurren usualmente a las audiencias) desistiendo del reclamo, a lo que el consumidor contesta que de nada sirve que desista, porque él requiere que se le reintegre lo que pago sin causa. Afortunadamente la prestadora del servicio de telefonía celular llego a un acuerdo reintegrando ella misma el monto reclamado.

[51] En los casos sin solución y sin representación el promedio de monto reclamado fue de $1222,41 y con representación letrada fue de $4512,18. En tanto que en los casos sin solución el promedio de los expedientes sin representación fue de $1878,60 y con representación letrada fue de $3526.

[52] Aun cuando hubo casos puntuales de denuncias colectivas de parte de particulares, opción prevista específicamente por el artículo 47 de la ley 13.133 de la provincia de Buenos Aires.

[53] Un ejemplo de este tipo de trabajos está disponible en ingles en  http://ec.europa.eu/consumers/consumer_empowerment/docs/report_eurobarometer_342_en.pdf

[54] Dos casos típicos de esto son los expedientes 12.620 y el 22.544. En el primero el consumidor afirma que personal de la oficina de una prestadora del servicio de telefonía celular  le informa que ante su problema (se le entrego un celular distinto al comprado) la mejor solución era concurrir a la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor debido a que la empresa, a propósito, hace al consumidor realizar mil trámites para desgastarlo y que por ese camino jamás recibiría el reintegro de su dinero. En el segundo caso se le informo al consumidor, al explicarle cómo funciona el tramite interno, por parte de un empleado de una prestadora de telefonía celular, que los reclamos que no se resuelven “van a defensa del consumidor”; el consumidor manifestó  a la empleada del proveedor su indignación ante esta respuesta.

[55] Derivación de esto es la falta total de asesoramiento del consumidor, que no solo se verá al realizar la denuncia, sino también durante el procedimiento y especialmente a la hora de concurrir a la audiencia. El consumidor concurre sin ayuda a la audiencia cuando del lado del proveedor es usual que se encuentre un abogado con mayor conocimiento del procedimiento; la autoridad administrativa no lo asesora de ninguna manera ni usualmente lo ayuda a decidir.

[56] Prueba de esto es que los montos de conciliación no tienen una relación directa con la posible sanción por la infracción que el expediente refleja, sino que se relaciona solamente con el perjuicio económico al consumidor.

[57] 19,79% (427 expedientes) de los reclamos se solucionan sin llegar a una audiencia, este porcentaje solo es superado por los expedientes que se solucionan luego de la primer audiencia 62,58 (1.350 expedientes)

[58] Hay repetidos casos en los cuales el representante del proveedor explica la reticencia del consumidor a acordar como un “capricho” o con explicaciones como “hicimos todo lo posible”. Este tipo de explicaciones demuestra la comodidad con la que los proveedores se manejan en este sistema.

[59] Este punto no es menor, los consumidores quieren ser escuchados por personas de carne y hueso, derecho que no pocas veces les es escatimado y que la ley especialmente prevé para el caso de los servicios públicos (artículo 27 ley 24.240) y marca como obligación en el sistema administrativo (artículos 46 y 48 de la ley 13.133 de la provincia de Buenos Aires). Un caso que explica claramente el sentimiento común del consumidor fue el expediente 45.106, en el mismo el consumidor reclamo por los problemas constantes con el servicio eléctrico expresando que “creo que si tuvieran la delicadeza de escuchar, al menos aplacaría la indignación en la que me encuentro”.

[60] En el relevamiento se detectó, en los casos de expedientes sin audiencia, una resolución en un tiempo promedio de 270,29 días cuando en los casos de una audiencia el promedio es de 476,44 días.

[61] Ver nota 18 en donde se exponen dos casos con presentaciones puntuales del consumidor que describen este problema. Esta situación no solo se da en La Plata sino también en la gran mayoría de las oficinas municipales de defensa del consumidor de la provincia.

[62] Ni aun por falta de requisitos básicos, en estos casos debe asesorar al consumidor para lograr continuar el trámite. No solo el trámite es de oficio, sino que existe en aras de defender un grupo preferente como son los consumidores cuyos derechos son, por si fuera poco, de jerarquía constitucional.

[63] Esta falta total de información lleva a que los consumidores muchas veces tengan un actitud de indignación ante las, en general, malas ofertas conciliatorias que efectúan los proveedores. Solicitando en consecuencia el cierre de la etapa conciliatoria, desconociendo que al cerrarse la etapa y aun cuando se arribe a una sanción no recibirán ninguna compensación (salvo los contados casos de daño directo). Otro indicio de lo afirmado es el expreso pedido por parte de los consumidores de una indemnización, muchas veces incluso con patrocinio letrado. Toda la confusión que se genera por la falta de información sobre el trámite derive, evidentemente, en un descreimiento del consumidor al no conseguir lo solicitado.

[64] Un caso paradigmático que escapa a esta regla fue el expediente 28.731. En el caso el consumidor presentó una denuncia por la compra de un cuadriciclo que nunca funcionó correctamente, denuncia en la que inicialmente se arribó a acuerdo homologado que luego fue incumplido. El expediente se remite nuevamente desde el Juzgado hacia la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor para realizar la imputación por incumplimiento del acuerdo en base a la presentación de la consumidora. Luego de un año de espera la imputación no se realizaba, aun cuando la consumidora presentó 3 prontos despachos solicitándola. Cansada de la espera inicia causa judicial que informa en el expediente administrativo. Del inicio de la causa judicial también informa el proveedor denunciado (con la intención de que se detenga la imputación y en base a una confusión muy común de los letrados de los proveedores que es la de asumir que la instancia civil y la administrativa se superponen o buscan los mismos fines). Luego de varios meses más se realiza la imputación y se envía al Juzgado para la resolución. Al dictarse la apertura a prueba y solicitar al consumidor la documental original este presenta una nota informando que desde su última presentación hasta la fecha ya había obtenido sentencia de primera instancia favorable y obtenido el pago por parte del proveedor (ahora imputado en sede administrativa). En consecuencia informa que no puede entregar la documental al estar está en poder del juez civil. Afirma puntualmente que “la justicia ordinaria se expidió en menos de un año y el órgano de defensa del consumidor, teniendo todas las pruebas antes de iniciar la demanda judicial, y habiendo pasado casi 3 años de mi denuncia, recién abre la causa a prueba. Me parece que dicho órgano no actúa con seriedad. O bien está tratando de eximir de responsabilidad a Saenz (el imputado)”. Con posterioridad al escrito se sanciono al imputado por incumplimiento de acuerdo (no por los demás artículos imputados) por la suma de 10.000. El tramite completo demoro 1.198 días (o 3 años y 3 meses).

[65] Los 20 expedientes con más demora en llegar a la primera audiencia van desde 1257 días hasta 377 días.

[66] Los casos son graves, ejemplos de esto son el expediente 14.682 en donde se derivó al Juzgado para sanción el día 30/9/08 y se archivó sin resolución de fondo el día 13/5/11 o el expediente 96757 en que se derivó por sanción en enero del 2007 archivándose en febrero del 2011 sin sanción alguna (en el caso se justificó por la falta de identificación del proveedor, de cualquier manera en lugar de derivarlo nuevamente a la Oficina Municipal de Defensa del Consumidor se lo archivo).

[67] Un ejemplo terrible de esto fue el expediente 87572 en el que se dictó multa el día 12/9/07 recién volviéndose a tratar el reclamo el día 15/8/12.

[68] En el expediente 38.649 un representante de un proveedor llamo al consumidor solicitándole que no concurra a la audiencia porque él no podría concurrir. La explicación del proveedor fue que la oficina de defensa del consumidor le comunico que en caso de ausentarse ambos no se configuraría la infracción. El consumidor no creyendo esta versión concurrió a la oficina municipal a consultar, previo a la audiencia, y para su sorpresa la información fue confirmada. Este caso no solo demuestra el temor de los proveedores a la inasistencia sino que también demostró la coacción al consumidor por parte del proveedor (en el caso el proveedor al solicitarle que no concurriera le ofreció mejorar la oferta, punto injustificable).

[69] Por otro lado por ejemplo en los casos de televisión satelital y problemas de financieros los promedios de escritos son levemente superiores al promedio general pero el tiempo de resolución es menor con 373,67 días para el primero y 360,43 para el segundo.

[70] En el caso de las imputaciones por productos el promedio fue de 528 días, en el de las de servicios públicos impropios el promedio fue de 448,11 y en el de servicios financieros así como los servicios privados el promedio fue de 864,6 y 871,8 días respectivamente.

[71] En los casos de archivo por: incompetencia 122,25 días, excusación 11 días, falta de imputación 785 días, inactividad de ambos 859,58 días, inactividad de la administración 1.011 días, no sanción por falta de prueba 415,88 días, solicitud del denunciado 969,12 días, solicitud del consumidor 314,14. En los casos de homologación el promedio fue de 213,04 días.

[72] En algunos casos, como planteos de incompetencia o sanciones por incomparecencia planteadas de forma independiente, el Juzgado interviene previo a la remisión para el archivo, homologación o para la etapa sumarial.

[73] Habiendo quedado claro a esta altura de la exposición que las irregularidades son múltiples y dignas de una acción más enérgica por parte del juzgado que, al aceptar el archivo u homologación, convalida el defectuoso procedimiento. Un caso común fue el de los expedientes archivados sin resolución alguna que dicte el archivo y sin explicación aparente. Otro caso muy común es la realización de una propuesta que es aceptada parcialmente y luego homologada, este procedimiento es claramente incorrecto y requeriría para su saneamiento un traslado al oferente para la aceptación de la nueva propuesta. Por otra parte se puede decir que es posible que en algún caso se hubieren rechazado las homologaciones o archivos y que, debido a la generación de un archivo paralelo o la falta de corrección del error, no vuelva el expediente en cuestión a terminar en el archivo del juzgado, quedando fuera por lo tanto del ámbito de análisis del presente trabajo.

[74] Hay que recordar que por el artículo 60 de la ley 13.133 la multa no es ejecutable hasta tanto la sanción no este firme o ejecutoriada, por lo tanto toda impugnación de sanción genera la ineficacia de la sanción, misma que se mantiene hasta que se resuelva la impugnación. Lamentablemente no se detecta ningún tipo de seguimiento por parte de la oficina municipal de legales a cargo de la defensa de la sanción en la instancia judicial. Esto hace que las empresas con la simple impugnación de la sanción ya priven de efectos a la misma y se desentiendan del trámite del expediente judicial, desvirtuando fuertemente el control que el organismo municipal ejerce mediante la aplicación de sanciones. Un caso extremo de ineficacia de la instancia sancionatoria fue el expediente 72.973 se sanciono  a un proveedor por incomparecencia 1.152 días y ni siquiera se le pudo notificar la sanción impuesta, la misma evidentemente nunca fue abonada.

[75] El artículo 76 de la ley 13.133 fija la publicación obligatoria de toda sanción fijada por la autoridad administrativa por parte del sancionado y  su costa.