Consumidores y usuarios tienen derecho a verle la cara a las empresas
Autores: Alejandro Alvaro Alonso Perez Hazaña; Dante Rusconi
Publicado en ABELEDO PERROT Nº AP/DOC/1032/2014
SUMARIO: La pelea por la atención personalizada; a) La lenta pero progresiva involución del trato personal a los clientes; b) La respuesta del legislador y de la justicia; c) La cuestión en la actualidad; 2. El art. 27 de la ley 24.240; a) Atención “personalizada” pero “a distancia”, ¿vale?; 3. La correcta hermenéutica de la norma y requisitos para el uso del método gramatical; a) Claridad de la norma; a.1. Visión de la doctrina; a.2. Visión de la justicia; a.3. Visión de los consumidores; b) No violación de la finalidad de la norma; c) Coherencia interna del art. 27 LDC, y con el ordenamiento en general; c.1. Coherencia interna del artículo; c.2. Coherencia con el ordenamiento en general; c.3. Coherencia con el resto de la Ley 24.240: La falta de atención personalizada como trato indigno e inequitativo, 4. Conclusiones
- La pelea por la atención personalizada
- La lenta pero progresiva involución del trato personal a los clientes
La atención al público se modificó fuertemente en las últimas décadas gracias a los avances tecnológicos y a los nuevos modelos de gestión de clientes implementados por las empresas. Así, de una atención casi exclusivamente personal en centros de atención al cliente, se comenzó a brindar servicios de atención telefónica. Dado el ahorro en costos que esto generaba, se fue expandiendo cada vez más su uso y con el tiempo, los prestatarios de servicios públicos pasaron de un modelo de atención a los usuarios “cara a cara”, a uno de atención a distancia. Esto llevó al cierre de buena parte de los centros de atención al cliente que las prestatarias poseían diseminados por todo el territorio nacional.
En paralelo se iniciaron prácticas de automatización de la atención, como los servicios de atención telefónica computarizada con mensajes pre-grabados. La llegada de nuevos medios de atención a distancia -mail, redes sociales, páginas web con chats, etc., y últimamente incluso chats automatizados-, llevó a un acentuamiento de estos métodos, hasta el punto de la aparición de empresas prestadoras de servicios sin centros físicos de atención al público. A pesar de esa tendencia generalizada a la “despersonalización” de los vínculos empresariales con sus clientes, puede advertirse que este fenómeno fue notoriamente mayor en algunas áreas, principalmente las destinadas a recibir reclamos de los usuarios o a brindar información y asesoramiento “no comerciales”, mientras que, por el contrario, en otras secciones de la organización interna relacionadas con las ventas, servicios de cobros, o financiamiento, ello no ocurrió.
- La respuesta del legislador y la justicia
A medida que estas tendencias se acentuaron, comenzaron las preocupaciones y reclamos por parte de los consumidores, los que fueron escuchados por los legisladores. De la fijación de pautas de atención en los contratos de concesión de servicios privatizados, que como en tantos otros puntos fueron desoídos, se pasó a una postura más firme que se vio reflejada en la reforma introducida por la Ley 26.361 al artículo 27 de la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor. Se fijó en esta norma la obligación de las empresas de garantizar la atención personalizada de sus usuarios; y posteriormente esta carga se reafirmó con su inclusión -cada vez más enfática- en distintas leyes o resoluciones de organismos de control.
Aun así puede anticiparse que los efectos o resultados prácticos de estas iniciativas son deficitarios. La falta de controles efectivos por parte de las autoridades, sumado al renovado ingenio de los proveedores remisos, muestran en la práctica el incumplimiento de esta garantía.
En simultáneo la justicia fue recibiendo reclamos sobre el punto, y brindando respuestas que, muy parcialmente, contuvieron el avance de las prácticas y políticas empresarias de “despersonlización”. En particular en el caso de las prestatarias de servicios públicos nacionales –fundamentalmente empresas de telefonía-, se prohibió mediante medidas cautelares el cierre de centros de atención al público[1] (aun cuando la prohibición devino en tardía puesto que la mayoría de estos centros ya habían sido cerrados con anterioridad), y recientemente, se despacharon órdenes judiciales de apertura de nuevos locales de atención al público[2].
- La cuestión en la actualidad
Debido a las dificultades para continuar con una desembozada aplicación de las prácticas empresariales de despersonalización en el trato al cliente, en el caso de los servicios públicos se implementaron nuevas metodologías. El ejemplo paradigmático de esto es la aparición, o reconversión, de los centros de atención al público en centros de “autogestión” o “telegestión” en los cuales, en lugar de atenderse personalmente los reclamos de los usuarios se los deriva a aparatos telefónicos que los comunican, a su vez, con otro centro de atención telefónica que, paradójicamente, es el mismo al que pueden acceder desde sus domicilios.
Hay casos verdaderamente absurdos, en los que –v. gr.- un cliente al realizar un reclamo de manera telefónica desde su domicilio es informado de la necesidad de presentarse personalmente en un local de atención al público y, una vez allí, es derivado nuevamente a un teléfono para completar el trámite. Las prestatarias en algunos casos alegan que estos teléfonos se comunican de manera más efectiva o más rápida que aquellos a los que se accede desde el hogar del cliente, o que estarían capacitados para realizar otras operaciones más complejas.
La realidad descripta parece indicar que en los sistemas de atención al cliente se están volcando únicamente esfuerzos –y recursos- en aquellos servicios más rentables a los que destinan empleados de “carne y hueso” capacitados, que prestamente brindan atención personalizada, mientras que retacean esfuerzos –y gastos- en las áreas de recepción de reclamos donde las largas esperas, el cansancio y las faltas de respuestas adecuadas, genera el desánimo de los usuarios quienes, en la mayoría de los casos, terminarán resignados y desistiendo de ejercer sus derechos.
En un estricto análisis empresarial, el mecanismo detallado sería inobjetable puesto que contribuiría a maximizar el margen de ganancias al reducir costos operativos. No obstante, en nuestro derecho positivo existen normas que prohíben esas prácticas para el caso de los servicios públicos. Esto genera resistencia por parte de los prestatarios, resistencia que se refleja en una exegesis de la ley de defensa del consumidor que pervierte su sentido y así como la lógica del sistema tutelar, objetivo de la norma.
- El art. 27 de la ley 24.240
El artículo 27 LDC reformado por la ley 26.361 en el año 2008, establece lo siguiente: “Las empresas prestadoras deben habilitar un registro de reclamos donde quedarán asentadas las presentaciones de los usuarios. Los mismos podrán efectuarse por nota, teléfono, fax, correo o correo electrónico, o por otro medio disponible, debiendo extenderse constancia con la identificación del reclamo. Dichos reclamos deben ser satisfechos en plazos perentorios, conforme la reglamentación de la presente ley. Las empresas prestadoras de servicios públicos deberán garantizar la atención personalizada a los usuarios.”
El texto original establecía únicamente la necesidad de las prestadoras de “habilitar un registro de reclamos, en donde quedarán asentadas las presentaciones de los usuarios. Dichos reclamos deben ser satisfechos en plazos perentorios conforme la reglamentación de la presente ley.”
El legislador incluyó la posibilidad de que los proveedores cuenten con diversos medios alternativos de atención del consumidor, pero estableció la obligación de garantizar al consumidor una atención “personalizada”.
Planteadas así las cosas, la discusión pasa por determinar a qué se refiere la ley con la exigencia de “atención personalizada”.
- Atención “personalizada” pero “a distancia”, ¿vale?
En un intento de omitir la garantía de atención personalizada, y que permitiría atender a los clientes a través de centros de atención telefónica, se postula que la ley al hablar de “atención personalizada”, se refiere a una atención que sea particular para cada consumidor. Esto se debe a que al proporcionar una atención por personal, aun cuando sea a distancia, se estaría prestando “atención personalizada”. En contraposición es posible concluir que según esta visión de la norma, incumplirían con la garantía únicamente al brindar una atención automatizada (por computadora)[3], sin que el hecho de la presencia física de un representante de atención ante el consumidor se derive del artículo en estudio[4]. Esta visión está principalmente afincada en que el término “presencial” denota la intención de una presencia inmediata, en contraposición con una “a distancia”[5], no así el término “personalizada”. Otro argumento que ayuda a sostener esta postura es que si el legislador utilizó el término “personalizada”, debe el intérprete ceñirse a su significado claro.
Apoyando la visión gramatical, se puede ver que una de las interpretaciones posibles del término “personalizada” (participio de personalizar), es “Adaptar algo a las características, al gusto o a las necesidades de una persona” (Diccionario Manual de la Lengua Española Larousse), o “Dar carácter personal a algo”(Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, 22ª edición), acepción que lo diferencia del adjetivo calificativo “presencial”, que se refiere a lo que es “perteneciente o relativo a la presencia”[6].
Llegado a este punto podría concluirse que gramaticalmente, la postura expuesta podría ser acertada, aunque como veremos a continuación, ello no es así.
- La correcta hermenéutica de la norma y requisitos para el uso del método gramatical
Sin pretender profundizar en un tema tan profuso como es el de la interpretación normativa, se pueden trazar algunas líneas que son esenciales para dilucidar la cuestión.
Siguiendo a Sagues[7], podemos decir que la interpretación posee pautas lo suficientemente precisas: la interpretación histórica prevalece sobre la literal, la dinámica sobre la estática, y la sistemática sobre la inorgánica. El autor marca una evidente mutación de los criterios interpretativos desarrollados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, desde uno estrictamente literal[8], hacia uno finalista y dinámico, en el que el objetivo del intérprete es dar pleno efecto al espíritu de la ley sin ceñirse ciegamente a su texto[9], siendo importante para dilucidar el significado de la norma el análisis de los fundamentos, despachos etcétera[10]. Y si aún persistieran dudas, y en caso de conflicto de valores, debe estarse al que revista mayor jerarquía[11], o aquel que revista mayor interés público[12].
Por su parte Borda enseña que la tarea del juez no es a un mero procedimiento lógico de subsunción sino que debe considerar los demás factores del caso y no debe aplicar ciegamente la ley a los hechos por el contrario debe de valorar las soluciones y elegir aquella que mejor se adapte a las actuales circunstancias y que implique una solución más beneficiosa y justa. Esto se debe a que la adjudicación de los derechos de forma justa es una tarea común tanto del legislador como de los jueces[13].
Badeni aclara aún más el método de interpretación al agregar que es una técnica que se aplica respecto de cualquier tipo de norma, no limitándose a las normas cuyos textos o alcances pueden resultar confusos, sino que alcanza a todas las normas, aun las que parecen más claras. Esto se debe a que toda norma es una aplicación de una hipótesis a la realidad, misma que debe por ello adaptarse a cada caso.[14].
Con lo hasta aquí dicho, queda claro que no es posible atenerse a un texto normativo de forma aislada, sino que el mismo debe ser interpretado en su conjunto, en su momento histórico, y tomando en cuenta los fines de la norma así como los valores en juego.
La Corte Suprema de Justicia se ocupó en innumerables oportunidades de cuestiones de hermenéutica, destacando que «Para determinar la validez de una interpretación, debe tenerse en cuenta que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra (Fallos: 304:1820; 314:1849), a la que no se le debe dar un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, sino el que las concilie y conduzca a una integral armonización de sus preceptos (Fallos: 313:1149; 327:769), propósito que no puede ser obviado por los jueces con motivo de las posibles imperfecciones técnicas en la redacción del texto legal, las que deben ser superadas en procura de una aplicación racional (Fallos: 306:940; 312:802), cuidando que la inteligencia que se le asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho (Fallos: 310:937; 312:1484)”[15]. Completando esos lineamientos -y marcando la necesidad de evitar estancamientos ante un texto confuso o poco claro que no conduzca a la finalidad de la norma- la Corte también señaló a su vez que “no es siempre método recomendable para ese cometido, el atenerse estrictamente a sus palabras [de las leyes], ya que el espíritu que las informa es lo que debe determinarse en procura de su aplicación racional, que a la vez que elimine el riesgo de un formalismo paralizante, permita a los jueces superar las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal y dar pleno efecto a la intención del legislador”[16].
Finalmente y enfatizando la necesidad de una interpretación armónica, dijo la CSJN que “Es propio del intérprete indagar lo que las leyes dicen jurídicamente, sin que esto signifique apartarse del texto legal, pero tampoco sujetarse rigurosamente a él cuando la interpretación razonable y sistemática así lo requiere, por lo que ella debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que informan a aquéllas”[17]; y que “La interpretación debe evitar asignar a las leyes un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, correspondiendo adoptar como verdadero -en cambio- el criterio que las concilie y obtenga la integral armonización de sus preceptos”[18].
Vemos que el camino delimitado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación parte de la interpretación gramatical, pero sin que ello implique un análisis parcial del ordenamiento jurídico, ni contradiga otras normas y, siempre y cuando, el texto sea razonablemente claro. Continua enfatizando que este análisis gramatical no puede dejar de lado la finalidad de la norma. Se podría concluir que el método gramatical es la puerta de entrada a la exegesis normativa, método que debe ser equilibrado por el teleológico, histórico y sistemático. Para receptar el método hermenéutico gramatical o exegético, es condición imprescindible que el significado de los términos de la norma sean claros.
- a) Claridad de la norma
a.1. Visión de la doctrina
Diversos autores han sostenido que la atención “personalizada” no solo exige que deba haber una persona atendiendo en lugar de una máquina, sino que demás debería existir un lugar físico donde esta atención se lleve a cabo, en el cual el consumidor pueda interactuar con esa persona física. Sobre el particular se dijo que “De tal modo se evita que los usuarios desistan del reclamo frente a computadoras telefónicas que ofrecen opciones inidóneas o complicadas, debiéndose garantizar la atención directa por personal especializado”[19]. También se sostiene que “lo que pretende la ley es, por un lado, facilitar el acceso a formular reclamos, evitando que el usuario además de no ver satisfecha su expectativa en cuanto a la correcta prestación del servicio, realice su reclamo sin trabas o mecanismos que menoscaben dicho derecho. Un ejemplo de ello es tener que llamar a un contact center u operadora que lo derive debiendo marcar innumerables veces opciones en el teclado para finalmente esperar en vano que una persona en vivo lo atienda. Es esta práctica la que llevó al legislador a exigirles a las empresas que además de todas estas opciones, garanticen que el usuario cuente en todos los casos con un mecanismo de atención personalizada para efectuar sus reclamos.”[20].
Como revelan las citas previas, en algunos casos la atención personalizada se relaciona con la necesidad de contar con personas capaces de responder la comunicación, en oposición a atención automatizada. En otros casos se vincula la atención personalizada con la necesidad de contar con centros físicos de atención al público, con la posibilidad de brindar al consumidor comprobantes fehacientes de sus reclamos.
Sobre la relación entre la “atención personalizada” y la obligación de mantener centros de atención al cliente, se ha dicho que “Mediante la nueva redacción, se incluye la obligatoriedad de la atención personalizada de los usuarios, tema que hasta el presente dificultaba el ejercicio de los derechos de los mismos ya que las empresas solían cerrar al público sus oficinas comerciales, obligando al usuario a tener que utilizar medios onerosos para poder efectuar comunicaciones fehacientes, lo que, asimismo, no garantizaba el progreso en la solución de los inconvenientes.”
Otro autor expone que la modificación traída por la ley 26.361 “fortalece y reafirma los estándares de calidad de servicio comercial y el derecho al reclamo que le asiste a todo usuario de servicios públicos domiciliarios.”; y que “La presentación de un reclamo por parte del usuario implica, al menos, la existencia de una oficina de atención donde hacerlo efectivo.”[21].
El mismo autor, al comentar el fallo de primera instancia recaído en la causa “Unión de Usuarios y Consumidores c/ CNC” ya citado –y refiriéndose a la sentencia de primera instancia que rechazó la inconstitucionalidad solicitada- expresa que “El sentenciante ha desconocido la obligatoriedad de brindarle al usuario una atención personal y directa por un dependiente idóneo de la empresa prestadora, a los fines de efectuar quejas y reclamos, que imponía la ley 24240 en su antigua redacción (arts. 25, 27, 30, dec. 1798/1994), como tras la sanción y promulgación de su similar 26361, no sólo por la nueva redacción del art. 27 sino por el nuevo texto del art. 25, que instala en forma obligatoria un régimen de coordinación sobre la base de la prevalencia de la norma más favorable para el consumidor o usuario, entre las leyes específicas de los servicios domiciliarios y la ley de defensa del consumidor.”
La doctrina referenciada interpreta el sentido de la inclusión en la ley de la obligación de garantizar una atención personalizada, como la necesidad de contar con atención mediante personas “de carne y hueso”, y que además lo hagan “cara a cara” con el usuario en centros de atención al cliente. Por otro lado y previo a la reforma, se argumentó la necesidad de la atención de forma personal así como la obligación de contar con oficinas de atención al público y de expedir constancia de los reclamos realizados por los consumidores, en base al artículo 42 de la constitución nacional.
Resumiendo se puede decir que la doctrina interpretó en algunos casos la necesidad de una atención que no fuera mediante sistemas automatizados, teniendo principalmente en mente la atención telefónica. Otros autores agregaron la necesidad no solo de centros de atención al cliente, sino también de atención por personas en dichos centros. De ser el artículo claro –y lo suficiente como para atenerse en principio a una interpretación gramatical- debieran los autores arribar a la misma conclusión que los proveedores.
a.2. Visión de la justicia
La necesidad de una atención en persona fue tratada -para el caso de las prestatarias del servicio de atención telefónica domiciliaria- en la causa «UNIÓN DE USUARIOS Y CONSUMIDORES C/ CNC -RESOL. 1763/99 Y OTROS S/PROCESO DE CONOCIMIENTO»[22]. En este proceso (que se inició previo a la reforma del artículo 27 por la ley 26.361), la Unión de Usuarios y Consumidores solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la resolución CNC 1763/1994 (mediante esta resolución se aceptó la propuesta de mecanismos alternativos o supletorios para la atención de los usuarios del Servicio Básico de Telefonía, llámese principalmente telefónicos o por correo en lugar de en las oficinas comerciales). La actora peticionó asimismo –y obtuvo- el dictado de dos medidas cautelares: la primera para que se prohíba el cierre de las oficinas de atención al público aún existentes, y la segunda para que se articulen los medios necesarios para un efectivo servicio de atención personalizada en oficinas de atención al público.
Luego del rechazo de la pretensión de fondo en primera instancia, al resolver la cámara sobre la apelación dijo que “De cara a la modificación que fue introducida -por la ley 26.361- a la Ley de Defensa del Consumidor, mediante la cual ha sido consagrada -expresamente- la modalidad de atención personalizada que la actora reclamaba, con expresas obligaciones para las empresas prestadoras de servicios públicos, a través de una ley que -ahora- le resulta directa y específicamente aplicable, no es dable sino concluir que la pretensión articulada en esta causa ha devenido de carácter abstracto. La declaración pretendida por la actora, para que las empresas concesionarias demandadas procedieran «…a proporcionar una atención personal e idónea a los consumidores y usuarios del servicio de telefonía básica, extendiendo comprobantes de los reclamos efectuados…» emerge -ahora- de un reconocimiento legal y de las obligaciones establecidas en los arts. 25 y 27 de la ley 24.240 (según texto de la ley 26.361)”.
El fallo citado reafirma lo dicho, al arribar a la conclusión de que “la declaración [de inconstitucionalidad] pretendida resulta de lo específicamente previsto en la nueva redacción de la ley 24.240, al establecer como principio la exigencia de una «atención personalizada», así como mediante las obligaciones que a las demandadas les han sido impuestas, específicamente, en lo que a la actora interesaba, respecto a la debida emisión de comprobantes” (considerando VII).
De la doctrina del fallo extractado, se desprende la correcta hermenéutica del artículo 27 de la Ley 24.240 modificado por ley 26.361: la obligación de los proveedores de servicios públicos de brindar una “atención personalizada”, implica la atención por personas físicas y “cara a cara” en centros de atención al cliente, con la subsiguiente obligación de expedir el comprobante de dicho reclamo. Esta obligación, según la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, nace directamente del artículo 27 de la ley 24.240.
a.3. Visión de los consumidores
Es común que al encontrar problemas en resolver los reclamos por vía telefónica, el consumidor decida concurrir a un local de atención al público para recibir una respuesta efectiva a lo solicitado. El objetivo tenido en mente es, no solo solucionar el problema, sino también poder hacerse oír ante el prestatario, esto no se satisface ante la frialdad de un teléfono –que muchas veces nunca llega a ser atendido-.
Desde la óptica del consumidor, es razonable sostener que quien acude personalmente a las oficinas comerciales de su proveedor de servicios, espera una atención distinta a la que pudo obtener desde su domicilio, desde donde también puede “tele-gestionar” sus quejas y trámites.
Es fácil imaginar el descontento y la defraudación a sus legítimas expectativas experimentado por quienes, movidos a obtener una respuesta más eficaz y “personal” que la que pudieron obtener desde su domicilio, se dirigen a la oficina comercial o sucursal de atención de clientes y una vez allí son, a su vez, derivados a “tele-gestión” desde donde nuevamente deben realizar su reclamo o trámite.
Los consumidores en general esperan contar con una atención por personas físicas en locales de atención al cliente, esta conclusión nuevamente deja en claro que una interpretación gramatical seria inadecuada debido a la falta de claridad de la terminología utilizada.
- b) No violación de la finalidad de la norma
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho en numerosas oportunidades que “el fin primordial del interprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador o a su intención que constituye espíritu de la ley”[23] agregando que «la solución del caso impone no aplicar rigurosamente las palabras de la ley con exclusión del indudable espíritu que las anima”[24].
Para sondear el “espíritu de la ley”, el camino más sólido es el de partir de la letra de la norma, y luego cotejarlo con la exposición de motivos de la ley, los despachos de las comisiones parlamentarias, los debates en el congreso y las explicaciones de los miembros informantes de las comisiones[25]. Tomando en cuenta que las explicaciones brindadas por los miembros informantes del proyecto, pues estas explicaciones o informes constituyen una fuente propia de interpretación[26].
Al informar en el Senado de la Nación la propuesta de modificación al proyecto girado por la Cámara de Diputados, el senador Fernández dijo: “establecimos la obligación de las empresas prestadoras de tener un registro de reclamos y que garanticen la atención personalizada de los usuarios… Muchas de las prestadoras de servicios, en honor y en aras de abaratar costos, habían cerrado sus oficinas de atención al público y el usuario del interior podía hacer los reclamos ante una cabina telefónica, que generalmente lo comunicaba con una máquina que no le daba ningún tipo de respuesta. Esto generó muchísimos reclamos. Entonces, en esta modificación el senado incorpora la obligación de la creación de un registro de reclamos, la apertura de oficinas, que puede ser complementado con el sistema de atención telefónica, pero dicho sistema no puede reemplazar la atención personalizada en una oficina en donde el usuario tenga una justa atención por el servicio que paga, que a veces no está en sintonía con lo que le cuesta.”[27].
Por su parte a continuación, el senador Petcoff Naidenoff agregó que: “Tomamos como antecedente un expediente de 2005 de la señora senadora Müller, que establecía un registro de reclamos y la atención personalizada, lo que también fue plasmado en la sanción de diputados.” El proyecto aludido, de la Senadora Müller[28] establecía, con una redacción similar a la vigente, que “Las empresas prestadoras deberán garantizar la atención personalizada de los usuarios, otorgando constancias de los reclamos efectuados por los mismos.”. Sus fundamentos, por otra parte, son esclarecedores. Enfatiza que “se ha perdido todo tipo de relación personal con los clientes. Los reclamos, que cada vez son más, (y) en la mayoría de los casos deben canalizarse a través de operadores telefónicos, quienes de esta manera no logran consustanciarse con el problema que aqueja a los usuarios. La sensación de impotencia y frustración que invade a los usuarios es inmediata, y como lógica consecuencia de ello, cada vez son menos los usuarios dispuestos a dar batalla por sus derechos.” Finaliza la motivación del proyecto con una oración contundente: “hoy más que nunca debemos velar por los intereses de los usuarios, garantizándoles que no será una «voz lejana en el teléfono», sino una persona a la que podrá mirar a los ojos la que receptará y dará respuesta a sus legítimas inquietudes.”
Dicha modalidad de atención es imprescindible para que haya un “contacto humano” en beneficio del consumidor. Este contacto permite que el consumidor se sienta más contenido y pueda expresarse mejor, lográndose con ello una morigeración de la despersonalización de las transacciones comerciales modernas. El fenómeno de la despersonalización –amén de los beneficios económicos que pudiera tener- repercute negativamente de diversos modos en la colectividad de consumidores y usuarios; la Ley de Defensa del Consumidor tiene como objetivo controlar este tipo de efectos.
El legislador ha querido que la atención no sea telefónica sino, muy por el contrario, que se brinde atención humana, presencial, directa e inmediata. Debiendo contarse, en el caso de los servicios públicos, con oficinas de atención al público con personal “de carne y hueso” que atienda “cara a cara” los reclamos de los usuarios, no solo para obtener con seguridad el comprobante del reclamo, sino porque el legislador ha entendido que ésa es la manera más efectiva y directa para canalizar los reclamos de los usuarios.
- c) Coherencia interna del art. 27 LDC, y con el ordenamiento en general
c.1. Coherencia interna del artículo
Otro punto que imposibilita receptar la interpretación gramatical -y por ende la distinción entre atención personalizada y presencial- es la contradicción que significaría esta interpretación con la redacción del propio artículo 27 de la Ley 24.240.
La norma dispone que los reclamos “podrán efectuarse por nota, teléfono, fax, correo o correo electrónico, o por otro medio disponible, debiendo extenderse constancia con la identificación del reclamo”. Y en su última oración, el artículo 27 agrega que los proveedores de servicios públicos “deberán garantizar la atención personalizada a los usuarios”.
Por tanto, si el artículo dispone que los proveedores podrán recibir reclamos por medio telefónico –entre otros-, no es acertado interpretar que la atención personalizada, que es obligatoria según la norma, sea de idéntica naturaleza que aquella otra optativa que “pueden” recibir telefónicamente.
La correcta hermenéutica indica que la atención personalizada es obligatoria, no es una opción; y además, es distinta a la atención telefónica.
La opción por otras vías de atención es una concesión a los proveedores, mientras que la garantía de la atención personalizada es una imposición a los mismos o, mejor dicho, es un derecho que poseen los usuarios del servicio. Ambos medios de atención deben ser interpretados en beneficio del usuario, puesto que las vías de reclamación impersonales podrían resultar en algunos casos más veloces o más cómodos para los usuarios, no obstante lo cual, éstos siempre deberán contar con la posibilidad de ser atendidos presencialmente por una persona.
Este es el criterio que brinda pleno efecto a lo expresado por el artículo 27. Como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación en repetidas oportunidades “Las leyes siempre deben interpretarse evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que las concilia y deja a todas con valor y efecto”[29].
c.2. Coherencia con el ordenamiento en general
Pero no solo la interpretación gramatical de la expresión “atención personalizada” rompe la coherencia interna del artículo mismo, sino que no es coherente siquiera con distintas normas que rigen la atención al consumidor en distintos servicios públicos. No es tampoco acorde con el artículo 8bis y 42 de la constitución, al no constituir un trato digno o equitativo al consumidor, o dicho de mejor modo, posibilitar que por esos medios impersonales se someta a los consumidores a tratos indignos de diferente tipo.
Distintas leyes regulan la atención a los consumidores de servicios públicos en el orden nacional. El contrato de concesión de energía eléctrica a Edesur[30] es uno de los ejemplos. El mismo fija en el punto 4 que la prestataria deberá orientar sus esfuerzos hacia “el conveniente acondicionamiento de los locales de atención al público, para asegurar que la atención sea personalizada”. La obligación en esta norma es clara y utiliza la terminología que años después utilizaría la ley 26.361.
Puede mencionarse también la ley de creación de AYSA N°26.211 que en su artículo 62 fija que “en cada una de las jurisdicciones en que tenga habilitadas oficinas comerciales, deberá contar con oficinas atendidas por personal competente en la materia, en las que puedan ser recibidas y tramitadas las consultas y los reclamos de los Usuarios”
Por su parte el Banco Central de la República Argentina en su normativa de “Protección de los Usuarios de Servicios Financieros” estableció que se deberá nombrar un responsable de atención al usuario (punto 3.1) y que “Las presentaciones de los usuarios de servicios financieros deberán poder realizarse por teléfono, Internet, por escrito, fax, correo postal y electrónico (e-mail), etc. y los datos para su direccionamiento deberán encontrarse disponibles de acuerdo con lo previsto en el punto 4.2. Se deberá contemplar un procedimiento de atención personalizado para aquellos clientes que lo soliciten.”. En este caso particular la norma utiliza la misma terminología del artículo 27 de la ley 26.361, aun cuando de su texto sería posible arribar a la distinción entre personalizada y presencial. De cualquier manera esta opción se ve rápidamente refutada si tomamos en cuenta que el artículo 3.1.1 último párrafo, fija la necesidad de nombrar distintos representantes del responsable de atención al usuario, con la finalidad de atender de mejor manera el caudal de reclamos.
Pero más claro aún es el “Proyecto de reglamento de los usuarios de los servicios de comunicaciones móviles”[31]. Su artículo 8 es prístino al expresar que “El usuario tiene derecho a ser atendido por el prestador tanto en sus oficinas comerciales, como a través de sus oficinas virtuales y mediante líneas telefónicas gratuitas. En todos los casos, con opción a ser atendido por un operador humano.” Esta redacción no deja lugar a duda de ningún tipo, al modificar la referencia de “atención personalizada” a la de atención “por un operador humano”. Por otro lado, aclara que la opción es “en todos los casos”, comprendiendo por ende todo tipo de atención y tanto en las oficinas comerciales como por otros medios.
Las normas repasadas, dan cuenta de una intención clara por parte del legislador de mantener la línea fijada por la reforma del 2008 de la ley 24.240, y fijar la necesidad de una atención más humana. Esta corriente ayuda a comprender por qué no debe limitarse la interpretación del artículo 27 únicamente a la literalidad de su letra, sino que debe comprenderse en su contexto y de acuerdo con su finalidad.
c.3. Coherencia con el resto de la Ley 24.240: La falta de atención personalizada como trato indigno e inequitativo
La dignidad es un atributo inherente a la condición de “ser humano” de todas las personas. Como correlato, los consumidores, “personas humanas” antes que nada, son destinatarios de la tutela del Estatuto del Consumidor y se encuentran protegidos frente a todas aquellas circunstancias o actos que impliquen colocarlos en situaciones lesivas de sus derechos más íntimos. Esta garantía veda conductas o acontecimientos generadores de padecimientos que deriven en situaciones discriminatorias, vergonzantes, vejatorias o que, en general, impliquen pesares, generalmente intangibles, que afecten la esfera íntima o moral de los consumidores. [32]
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, refiriéndose al Artículo 42 de la Constitución Nacional en el caso de una usuaria del servicio de subterráneos de la Ciudad de Buenos Aires, que al descender de un vagón empujada por la multitud sufrió un accidente, dijo que “la Constitución Nacional obliga a los prestadores de servicios a los consumidores a brindarles un trato digno (art. 42 Constitución Nacional), lo que implica que se deben adoptar medidas para que sea atendido como una persona humana con dignidad, contemplando la situación de quienes tienen capacidades diferentes, o son menores, o no tienen la instrucción necesaria para comprender el funcionamiento de lo que se le ofrece”[33]
Por otro lado, el trato “equitativo” al que tienen derecho consumidores y usuarios en los vínculos de consumo, “se encuentra relacionado con el derecho a la no discriminación, es decir a recibir un trato igualitario frente y respecto de los iguales, sin distinciones ni diferenciamientos injustificados”[34].
Las conductas vistas se inscriben, específicamente, dentro de las prácticas “vejatorias” prohibidas por el artículo 8 bis de la Ley 24.240. Es vejatoria toda conducta que implique “Maltratar, molestar, perseguir a alguien, perjudicarle o hacerle padecer.” (del verbo “vejar”; Fuente: Diccionario Real Academia Española).
Es común que el incumplimiento de la garantía de atención personalizada, de lugar a oficinas de atención al público en donde se ubiquen teléfonos, a los que se remite a los consumidores que concurren a ser atendido en persona. Esto deriva en la necesidad de reiterar el reclamo realizado telefónicamente desde su domicilio, aun cuando el cliente puede haber sido citado por la propia empresa a concurrir personalmente al lugar. Situaciones como ésta, amén de carecer de toda razonabilidad, implican francamente una burla así como un destrato inadmisible.
Estas prácticas someten a los usuarios a un tortuoso mecanismo de atención de reclamos, que sin dudas es generador de molestias, padecimientos y perjuicios de diversa índole. El hecho de disponer del tiempo de los consumidores, ya sea haciéndolos concurrir a oficinas de atención para luego negarles o escatimarles una atención personal, u obligar a los consumidores a “tele-gestionar” reclamos y pedidos mediante aparatos telefónicos pese a haber concurrido personalmente al lugar donde se encuentran las oficinas comerciales de la empresa, entre muchas posibilidades, son prácticas comerciales prohibidas por las normas de protección contenidas tanto en la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor (art. 8 bis y 27), como en el propio artículo 42 de la Constitución Nación.
De la misma manera constituye una conducta manifiestamente inequitativa, la práctica de establecer mecanismos de atención telefónica o personal según el tipo de trámite que realice el usuario.
La posibilidad de recibir atención personalizada al realizar algunos trámites (en especial los de compra de productos o cobros) en lugar de otros (usualmente reclamos) constituye un comportamiento discriminatorio no justificado, y menos aún razonable. Esta circunstancia coloca en un plano de inequidad a los usuarios que concurren a las oficinas de atención al público a realizar un reclamo, de aquellos que concurren para efectuar una compra o un pago, no existiendo ningún criterio de razonabilidad, o mejor, de “legitimidad”, que justifique tal distinción cuando todos por igual, son clientes de la misma empresa y poseen el derecho a ser atendidos de igual forma y con la misma calidad (Art. 42 CN). Es una práctica común la de contar con personal en exceso para la atención del área de ventas y faltantes notorios del mismo en otras áreas.
Lo dicho hasta aquí resulta violatorio de la normativa de superior jerarquía de aplicación al caso. Significa una violación de “la exigencia de condiciones de atención y trato digno [que] apunta a la situación subjetiva, al respeto del consumidor como persona que no puede ser sometida a menosprecio o desconsideraciones…”[35].
Mirando el conglomerado de normas que integran el denominado Estatuto del Consumidor (art. 3 LDC), dentro del cual obviamente se destaca la propia Constitución Nacional que resguarda –en lo que aquí interesa- el derecho de consumidores y usuarios a recibir “condiciones de trato equitativo y digno”, así como “a la calidad y eficiencia de los servicios públicos” (Art. 42), la interpretación propiciada es la que mejor se ajusta con los lineamientos derivados de la doctrina de la Corte Nacional vistos arriba, puesto que “Las leyes deben ser interpretadas considerando armónicamente la totalidad del ordenamiento jurídico, y los principios y garantías de raigambre constitucional, para obtener un resultado adecuado, pues la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas no resulta compatible con el fin común, tanto de la tarea legislativa como de la judicial.”[36]
Es por esto que la exegesis del término “personalizada” debe necesariamente llevar, no a considerarlo como sinónimo de “individualizado”, sino como de atención por parte de una persona humana y de forma presencial. No hacerlo habilita un comportamiento que choca con el deber de trato digno y equitativo.
- Conclusiones
El legislador argentino decidió garantizar una atención más humana, fijando la necesidad de la atención personalizada. Si bien el artículo 27 de la Ley de Defensa del Consumidor de la Nación no utiliza el término más adecuado, no es posible limitar su interpretación a argumentos solamente gramaticales. Tampoco puede dejarse de lado su finalidad -que se deriva tanto de los fundamentos de la norma, los discursos de los miembros informantes del congreso, así como de otras normas que regulan la materia-, o romper tanto la coherencia del propio artículo, como la del resto del ordenamiento encaminado a proteger al consumidor.
Interpretaciones acotadas, pretenden encubrir la intención de disminuir al mínimo los “costos” de atención al consumidor, derivando la “inversión” a la publicidad o a la colocación de nuevos productos y servicios. Es censurable la postura de algunos proveedores -que el legislador trató de revertir al fijar la garantía de la atención personalizada- que creen posible limitar su función a la de colocación de productos y servicios en el mercado, considerando el resto del iter de la relación de consumo como un “costo” que debe ser evitado. Es necesario llamar la atención sobre este punto, de modo que los proveedores adviertan que el respeto y la calidad de atención a sus clientes, también puede ser un importante factor de diferenciación respecto de sus competidores, y parte del valor agregado de sus productos y servicios.
[1] “Unión de Usuarios y Consumidores v. CNC -res. 1763/1994 y otros s/proceso de conocimiento”, Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n. 5, Secretaría n. 9
[2] Cautelar dictada por el Juzgado Civil y Comercial Nº 1 de Gualeguaychu y luego confirmada el 19 de junio de 2014 por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Laboral en la causa «DIRECCION DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR DE LA MUNICIPALIDAD DE GUALEGUAYCHU Y OTRO C/ TELECOM ARGENTINA S.A.- SUMARISIMO- S/ INCIDENTE MEDIDA CAUTELAR (LEGAJO ART. 247 DEL CPCC)» Expt. Nº 4490/C.
[3] Demás está decir que este incumplimiento es asiduo, en particular en el caso de reclamos ante cortes de servicios públicos en los que se activan contestadores automáticos que proporcionan números de reclamos particulares pero que no permiten una atención por personal alguno.
[4] Esta postura fue expuesta puntualmente por Telefónica de Argentina S.A en la causa ya referenciada en la nota 2 que tramita en Gualeguaychu. En la respuesta al pedido cautelar, la demandada adujo que lo que exige la norma es que la atención sea «personalizada» no «presencial», y que la constancia de reclamo no tiene por qué ser escrita pues, según su interpretación, la propia norma expresa que podrán efectuarse los reclamos por cualquier medio no presencial disponible debiendo extenderse constancia con la identificación del reclamo. Esta constancia podría no ser física, sino que el recaudo se cumpliría con la notificación al consumidor de dicho número.
[5] Como caso de esto citan el ejemplo de la educación “a distancia” que es “personalizada”, al dictarse de una forma que permite la interacción con cada alumno de forma diferenciada (por ejemplo mediante video conferencias, mails, respuestas a consultas individuales etc.), sin ser presencial.
[6] Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, 22ª edición,
[7] Elementos de derecho constitucional, tomo 1 (segunda edición, Astrea, Buenos Aires 1997), pág. 50 en adelante
[8] En “Lara” (Fallos 77:327) dijo que no era licito alejarse del texto de la ley en base a lo que el legislador dijo en el congreso con motivo de la discusión de una ley
[9] En “Piccardo” (Fallos 200:176), “Cía. Azucarera Tucumana” (Fallos 150:160) y “Portillo” (Fallos 210:541) dijo que «el fin primordial del interprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador o a su intención que constituye espíritu de la ley (lo dijo en Ferrocarril de buenos aires 111:334). También sumó a esto que «la solución del caso impone no aplicar rigurosamente las palabras de la ley con exclusión del indudable espíritu que las anima» (“Olano” y “Outon” Fallos 235:453 y 267:219 respectivamente)
[10] CSJN “Municipalidad de Córdoba” Fallos 114:304 y 115:177, “Portillo” 210:541 y “SA Merck Química Argentina” 211:168
[11] CSJN “Mayantz” y otros Fallos 255:330 y “SA Ultramar Petrolera” 263:416
[12] CSJN “Orquin” Fallos 264:416
[13] Borda, Guillermo: Tratado de derecho civil parte general tomo I capítulo V
[14] Badeni, Gregorio: Tratado de Derecho Constitucional T I, P 95 segunda edición
[15] A. 2186. XLI; Acosta, Alejandro Esteban s/infracción art. 14, 23/04/2008 T. 331, P. 858
[16] CSJN Fallos 312:805
[17] A. 1021. XLI; REX Arias, Alejo Fernando c/Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado en liquidación s/despido 11/12/2007 T. 330, P. 4936
[18] G. 1895. XLI; REX Gomer S.A. c/AFIP DGI – resol. 15 y 29/98 s/ Dirección General Impositiva. 04/09/2007
[19] GÓMEZ LEO, Osvaldo R. – AICEGA, María V., “Las reformas a la Ley de Defensa del Consumidor”, SJA 20/8/2008; JA 2008-III-1353
[20] MOEREMANS, Daniel E., “Protección del usuario en los servicios públicos domiciliarios”, LA LEY 2008-F, 1062
[21] SUÁREZ, Enrique L., “Sobre el derecho de los usuarios del servicio básico telefónico a una atención personalizada”; Abeledo Perrot, SJA 9/11/2011
[22] C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, sent. 12/8/2010
[23] CSJN Fallos 111:334, 200:176, 150:160, 210:541
[24] CSJN Fallos 234:453 y 267:219
[25] CSJN Fallos 114:304, 115:177 y 211:168
[26] CSJN Fallos 140:199 y 328:4655
[27] Reunión 21, Sesión Ordinaria 17, del 19 de diciembre de 2007; Fuente: Honorable Senado de la Nación; http://www.senado.gov.ar/)
[28] Proyecto de ley iniciado en el Senado de La Nación, Expte. S-560/05
[29] B. 1015. XXXVII; ORI Buenos Aires, Provincia de c/Telefónica de Argentina S.A. s/remoción de instalaciones
[30] Resolución S.E.E. Nº 170 de 1992
[31] Resolución 12/2013 de la Comisión Nacional de Comunicaciones
[32] RUSCONI, Dante D., Manual de Derecho del Consumidor, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009, p. 90-91
[33]CSJN, L. 1170. XLII, sent. 22-04-2008, “Ledesma, María Leonor c/ Metrovías S.A.”
[34] RUSCONI, Dante D., “Manual…”, cit., p. 91
[35] SCBA, causa C. 109.005, «Machinandiarena Hernández, Nicolás c/ Telefónica de Argentina S.A. s/ Reclamo contra actos de particulares», 06-11-2012
[36] CSJN B. 582. XXI. Bagnat, Juan Carlos c/Estado Nacional (Est. Mayor General Naval) s/retiro militar. 10/03/88 Fallos 311:255; 312:974; 312:2192; 313:4 33; 313:1467; 314:1445; 315:356; 315:380; 318:141; 320:521; 320:875; entre otros)