Noticias

Presentamos Proyecto de Ley de Modificación Integral al Código de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios de la Provincia de Buenos Aires

Hace pocos días desde Justicia Colectiva, presentamos en la legislatura de la provincia, con la ayuda del Diputado Lisandro Bonelli, un Proyecto de Ley de modificación integral al Código Provincial de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios (D-5230/17-18, disponible aquí , el texto actualmente vigente con las modificaciones propuestas intercaladas aquí ).

La propuesta incorpora o modifica más de 50 artículos de la Ley actual, y surge de la experiencia y el trabajo acumulado durante años por parte del equipo de abogados que conformamos Justicia Colectiva, con los procedimientos administrativos y legislativos de la Provincia de Buenos Aires.

Ahora, se abre un largo proceso de discusión con la comunidad para lograr los consensos necesarios y continuar sumando adhesiones de los distintos actores que luchamos por la protección de los consumidores

A continuación volcamos los fundamentos principales del proyecto de modificación que explican los cambios propuestos, los motivos que resuelven cada modificación, así como el espíritu que guía la reforma.

Para esta reforma, nos alejamos de la visión de “micro sistema” que a veces ronda la materia, que intenta brindar una respuesta, a través de la generación de fueros de “pequeñas causas”. Por el contrario, el camino elegido es el de fortalecer distintos procedimientos para el enorme abanico de causas que hoy en día son alcanzadas por relaciones de consumo y que muchas veces están lejos de ser “pequeñas causas”. En la actualidad, la mayoría de las causas que tramitan en los Juzgados Civiles y Comerciales son de defensa del consumidor, por ejemplo: ejecuciones de préstamos para consumo, accidentes de tránsito (relacionados con servicios de transporte público, en vías concesionadas, relacionadas con el alcance del seguro obligatorio), incumplimiento de servicios o comercio de productos dentro de una relación de consumo (escuelas, bancos, seguros, adquisición de bienes de consumo y duraderos, prestación de servicios no profesionales, venta de inmuebles fabricados por profesionales para su venta directa y automotores), daños en una relación de consumo (accidentes en escuelas, shoppings, comercios en general, turismo, etc.), así como todos los procedimientos impugnatorios de las sanciones administrativas y las distintas acciones colectivas. Lamentablemente muchas veces estos conflictos no son enmarcados correctamente dentro del Código, dado que soslaya la existencia de esta relación de consumo, perdiendo la parte débil todas las protecciones en su favor.
Esta problemática requiere un procedimiento integral y no un mecanismo abreviado pensado para problemas menores.
Si bien la generación de un fuero para causas de defensa del consumidor surge como una necesidad clara en un mediano plazo (así como el establecimiento de un organismo administrativo autárquico con competencia en la materia), en especial por los principios protectorios que los jueces deben tener para analizar estos conflictos, este nuevo fuero implica un fuerte gasto. Las modificaciones que se realizan al Código de aplicación provincial logran fuertes mejoras al proceso judicial, sin implicar prácticamente ningún costo. Pero no solo surge como necesario luego del tiempo transcurrido desde su dictado una reforma integral al procedimiento administrativo y al proceso judicial, sino que el dictado del Código Civil y Comercial de la Nación generó la oportunidad de actualizar algunos institutos y la necesidad imperiosa de adaptar otros. En especial lo relacionado con las modificaciones al daño directo en la ley 24.240 y la inclusión de las acciones preventivas en dicho Código. La modificación al daño directo hace necesario un replanteo de la autoridad a cargo de la resolución de estos expedientes para asegurar su independencia, imparcialidad y especialidad técnica. En líneas generales los principales cambios al Código provincial son los siguientes: Se amplían la regulación de los procesos judiciales para contemplar los problemas procesales más comunes que quedaban sin regulación en la ley original, en especial el enmarcado del proceso dentro de la relación de consumo, mecanismos de impugnación, beneficio de justicia gratuita, y múltiples problemas que no tenían una solución legal sólida. Se incluye la regulación de las acciones preventivas del nuevo Código Civil y Comercial y se deja sin modificación, aun cuando requiere una urgente revisión y ampliación, lo relativo a las acciones colectivas, dado que hay proyectos actualmente en trámite en la legislatura provincial sobre esta temática. En relación con la autoridad de aplicación provincial, se generan mecanismos de participación de la sociedad civil, de generación y seguimiento de los procedimientos administrativos mediante un fuerte énfasis en la estadística oficial como guía de las políticas públicas y se refuerza el rol de las organizaciones de la sociedad civil. En cuanto al procedimiento administrativo se dan respuestas a los problemas más graves para su efectividad y la protección de los consumidores. En este sentido se activan mecanismos para viabilizar las pericias en los casos que son necesarios, se fortalecen las medidas preventivas administrativas y se aceita y asegura el procedimiento administrativo en general, dándole mayor participación a los consumidores y mejores herramientas a la hora de acudir a la administración municipal o provincial para obtener efectivas respuestas. Se fortalecen las potestades de la autoridad de aplicación, contrapesando esto con la profesionalización y delegación en autoridades locales independientes y con especialización como son los jueces de faltas -ya presentes en más de 100 municipios de la provincia-, otorgándoles competencia en esta materia.
En particular se realizaron modificaciones en más de 50 artículos.
En el artículo 3º se incluyeron como objetivos de las políticas públicas, la protección de los intereses económicos y la participación en la fijación y control de los servicios públicos y sus tarifas. Se agregó la tutela de la consumidores hipervulnerables, y fomento a las políticas de consumo sustentable. También se incluyó la cada vez más necesaria protección del sobreendeudamiento de los consumidores. Todas estas incorporaciones se realizaron observando las Directrices de Naciones Unidas para la Protección del Consumidor (versión ampliada de 1999). Siguiendo esta temática, se incluyen en el artículo 10º -referido al control sobre los servicios públicos- los servicios públicos municipales, y la obligación de la audiencia pública previa para la modificación de las tarifas, así como la participación efectiva de los consumidores en los organismos de control. En el artículo 11º se potenció la participación de los consumidores, para asegurar el acceso con igual capacidad de voz y voto que los demás integrantes de los directorios de los distintos organismos. Se consideró necesario potenciar esta figura de jerarquía constitucional (art. 42º de la C.N.), dada la falta de ineficacia que el mecanismo actual de participación ha tenido para evitar la conflictividad en lo relativo a los servicios públicos (desde la calidad y alcance de los mismos hasta las tarifas). Se asegura el poder de control y decisión de los elegidos para cumplir su función, mientras que se transparenta su elección y se fuerza al rendimiento de cuentas sobre la tarea desplegada. Una materia pendiente en la provincia es la efectiva implementación en las curriculas de todos los niveles, de la educación del consumidor. Dentro de esta temática se incluyó la educación en temas financieros para prevenir activamente el sobreendeudamiento, y fomentar el consumo sustentable. En la actualidad la información precisa sobre la situación de los procesos de protección de los consumidores (qué se denuncia, a quién, dónde, por qué, qué resultados se obtienen y en cuánto tiempo) está en casi todos los casos ausente. Algunos pocos municipios publican información estadística local y en casi ningún caso incluyen información sobre la eficacia del procedimiento. El artículo 16º bis y ter se apoya fuertemente, en la necesidad de obtener la enorme cantidad de información disponible en las decenas de miles de expedientes de defensa del consumidor que se tramitan anualmente en la Provincia de Buenos Aires, para mejorar los procedimientos y direccionar la política pública sobre bases sólidas.
La información antes mencionada debe ser compendiada para poder tener una visión clara de la problemática provincial, así como de las necesidades de acción por parte de las autoridades de aplicación, tanto en materia de política pública, legislación, como campañas de concientización y la actuación de oficio cuando los problemas se vuelven recurrentes. Esto permitirá también aplicar políticas de acuerdos de metas específicas con los proveedores que reinciden en infracciones a la norma. La generación de esta información habilitará la generación de alertas tempranas a todos los actores del sistema, así como una sana competencia por parte de los proveedores, en vista de mejorar sus indicadores públicos. Para lograr mayor eficacia de algunos derechos básicos, se incorporó al artículo 18º la obligación de informar dos situaciones: la posibilidad -usualmente desconocida por los consumidores y comúnmente negada por los proveedores- de realizar los cambios o devolver el producto defectuoso y recibir el importe pagado o incluso exigir el cumplimiento forzoso de la obligación; además, la obligación de tener disponible el libro de quejas en todos los casos, obligación que sólo existe para los servicios públicos y que distintos proyectos de ley actualmente en trámite incorporan para todos los servicios. En relación a las organizaciones no gubernamentales, dado la efectividad de su tarea y las limitaciones que éstas portan para su mantenimiento (el artículo 57º de la ley 24.240 asegura su imparcialidad al prohibirles la participación en política, la publicidad y todo tipo de aportes de los proveedores), se fortaleció la obligación del estado, mediante la aclaración de que el fomento debe ser tanto para su formación como para su funcionamiento, así como el apoyo de estas instituciones mediante su soporte económico directo. También se reforzó la participación, haciéndolos parte necesaria en las leyes en las que intervenga la autoridad de aplicación provincial. Finalmente, se generó en el ámbito provincial -reforzando un modelo similar al que existe en la órbita nacional mediante la Resolución 616/98 de la Secretaría de Comercio de la Nación- un consejo consultivo mediante el cual las asociaciones, junto a la autoridad de aplicación, podrán proponer políticas y legislación, participar de las políticas públicas provinciales en la materia, y transparentar la selección de los representantes de los consumidores. En cuanto a los procedimientos judiciales se proponen múltiples mecanismos para asegurar la efectividad de la protección del consumidor, empoderando a la parte débil de la relación de consumo para equilibrar la situación procesal de cada parte. Seguimos así la doctrina legal de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que resolvió que “(e)n el marco de una situación objetiva de desigualdad como son las relaciones de consumo, se hace necesario fortalecer la posición del más débil, para de ese modo restablecer la igualdad que es garantía constitucional. Dicho fortalecimiento se exhibe con nitidez desde la perspectiva procesal. En ese terreno, la ley 24.240 con su modificatoria 26.361 contiene fecundas alteraciones al régimen común, que tienen su explicación a la luz del principio de igualdad procesal, natural exteriorización en el campo procesal del principio general de igualdad ante la ley consagrado por el art. 16 de la Constitución nacional” (Crédito para todos S.A. contra Estanga, Pablo Marcelo. Cobro ejecutivo” , SCBA LP C 117245 S 03/09/2014).
En esta línea, se realizan múltiples modificaciones para evitar una práctica común por la que, aún hoy en día, las causas de derecho del consumidor tramiten conforme otras reglas y omitan las garantías que el Código provincial otorga (especialmente en materia del beneficio de litigar sin gastos, el tipo de proceso que corresponde utilizar, así como lo relativo a las vistas al ministerio público fiscal). Para corregir esto, el artículo 23º aclara que deben aplicarse las regulaciones del Código provincial de implementación de los derechos del consumidor, así como centralmente sus principios protectorios sin importar el fuero provincial en donde el proceso tramita. Para esclarecer múltiples problemas procesales que se dan en la práctica tribunalicia, el artículo 23º bis expande algunos requisitos prácticos a la hora de interponer una demanda (similares a los establecidos en los artículos 26º y 27º de la Ley 11.653). El primer requisito es el que permite al juez evaluar la aplicación del sistema protectorio del consumidor, esto es, los hechos y el derecho que fundamenten la existencia de una relación de consumo. Esta fundamentación, si bien es algo básico, en muchísimos casos es omitido por los litigantes, aun cuando es la puerta de ingreso al sistema y en algunas situaciones puntuales, sigue siendo motivo de discusión (consumidor empresario, relaciones de consumo en donde el proveedor es el estado, etc.). Otro requisito que se aclara es la necesidad de optar por un trámite distinto al otorgado para la protección del consumidor. En la práctica continúa siendo motivo de discusión por los jueces -a pesar del texto del artículo 53º de la Ley 24.240 y 23º de la Ley 13.133-, la exclusividad de la potestad de las partes para elegir el tipo de trámite. Por otro lado, dada la posible dificultad de recurrir los despachos relativos a materias exclusivamente de trámite, en la mayoría de los casos estas situaciones son consentidas por los consumidores. Para resguardar la posibilidad del dictado -en contra de la voluntad del consumidor- de un trámite distinto al sumarísimo, la ley le requiere que haga expresamente una elección por un trámite distinto y obliga al juzgado interviniente a dictar el trámite abreviado, salvo la petición del consumidor. Se establece también la obligación del consumidor, a la hora de solicitar el daño punitivo, de acercar al juzgado los medios que permitan evaluarlo en el caso, haciendo una expresa remisión a la forma de cuantificación del artículo 77º de la propia ley. Esta información no implica que los juzgadores no pueden tomar otros mecanismos para arribar a un monto determinado, sino que se limita a ofrecer las herramientas necesarias para elegir la aplicación de la sanción punitiva y llegar a una cuantificación adecuada en el caso. También se regula la primera providencia, para delimitar en una única ocasión la existencia de una relación de consumo o no, y dar lugar en ese caso a todos los institutos protectorios que ello conlleva. Se permite, por todo lo dicho, expresamente la recurribilidad de este auto. Se aclara también, que la oposición del proveedor a la existencia de una relación de consumo, es una defensa de fondo, eligiéndose en consecuencia que ante la resolución del juzgado que reconoce dicha relación, las protecciones procesales otorgadas sigan en pie hasta la sentencia de fondo. Por otro lado, ante la situación -también usual- de que los proveedores al presentarse a juicio soliciten el trámite más largo posible con ánimo de dilatar la resolución, y ya que muchas veces se asigna el trámite sin tomar en cuenta las características del proceso puntual, se resuelve que el juez no pueda apartarse de lo ya dispuesto por omisión de elección del consumidor, más que por una resolución con una fundamentación detallada y con estrecha relación con el proceso puntual en trámite. Una de las funciones centrales del proceso protectorio del consumidor es la prevención. El nuevo Código Civil y Comercial institucionalizó las medidas preventivas, eliminando algunos límites que en muchos casos volvían a las medidas cautelares en herramientas poco efectivas (como por ejemplo la superposición del objeto de la petición cautelar con el de la demanda principal). Este instituto, que todavía no tiene recepción en el ordenamiento procesal provincial, es regulado aquí para permitir su efectivo despliegue tanto de forma autónoma como accesoria a un proceso principal.
Dentro de las previsiones que se incorporan al código de implementación provincial se da solución al problema que se da en las acciones colectivas cuando estamos antes situaciones de una impostergable urgencia, y cómo asegurar la participación de los terceros afectados por estos procesos. Se establece la posibilidad del juez de postergar las medidas de publicidad ante un pedido preventivo o cautelar, para un momento posterior al del dictado de la medida para mantener la celeridad necesaria sin afectar los derechos de los terceros. Se detalla la posibilidad del dictado de oficio de estas medidas y la posibilidad de posponer el contradictorio únicamente con el objeto de asegurar su eficacia. Esta última diferencia con las medidas cautelares nace del carácter de permanencia que estas medidas preventivas (usualmente innovativas y de dar o hacer) tienen, como un contrapeso con la enorme flexibilidad de las mismas (flexibilidad de la evaluación, ausencia de caución, etc.). Se fija también un mínimo de fundamentación para el caso del otorgamiento de los daños punitivos, nuevamente atando la evaluación a los extremos ya existentes en el artículo 77º, permitiéndose igualmente la posibilidad de tomar en cuenta otros extremos. El artículo 24º bis incorpora la doctrina legal establecida por la Suprema Corte con respecto a la carga dinámica de la prueba y los roles que cada parte tienen a este respecto. Ha dicho la corte que «(…) en donde esté en juego una relación de consumo rige lo que se denomina en materia probatoria «cargas dinámicas». En esos términos, «corresponde al proveedor la obligación de colaborar en el esclarecimiento de la cuestión aportando todos los elementos que tenga en su poder. De nada sirven las negativas genéricas y/o particulares que muchas veces forman parte de la práctica tribunalicia, motivadas en el viejo aforismo de que quien alega debe probar. Por el contrario, estando de por medio una relación consumeril, el principio de las cargas dinámicas es llevado a su máxima expresión pues el proveedor tiene una obligación legal: colaborar en el esclarecimiento de la situación litigiosa. En consecuencia, todo silencio, reticencia o actitud omisiva, se constituirá en una pauta que afectará dicha obligación legal con la consecuente presunción de certeza sobre la versión que sustenta la pretensión del consumidor» (SCBA 117.760, «G., A. C. contra ‘Pasema S.A.’ y otros. Daños y perjuicios»).
Siguiendo estos parámetros, se trae al proceso judicial una presunción en cuanto a los hechos, que ya existía en el procedimiento administrativo del Código (artículo 72º). Con estos principios en mente, se incorpora también una presunción fuerte en el caso de que el proveedor ignore los reclamos de los consumidores realizados por medios fehacientes (usualmente telegrama colacionado o carta documento), o incluso por medio de la autoridad de aplicación. Otro punto central de la instancia judicial es el relativo al beneficio de justicia gratuita. Esta garantía básica de acceso a la justicia que en Provincia de Buenos Aires cuenta con una regulación y principios particulares, se ha demostrado ineficaz para generar los resultados propuestos, siendo directamente omitida su aplicación en favor de la norma de la Ley 24.240 (en muchos casos interpretando la misma de manera desfavorable). Para dar una solución definitiva a este grave problema, se aclara con detalle el alcance de este beneficio, para abarcar a todos los gastos del procesos, incluyendo las costas y los honorarios profesionales. Se incorpora también la eximición de brindar caución personal o real en los casos de medidas preventivas y cautelares. En cuanto a los legitimados, se aclaran dos casos para evitar todo tipo de malentendidos y permitir el despliegue que a estos organismos les compete en la fuerte protección de los consumidores: se habilita a accionar colectivamente al Ministerio Público y al Defensor del Pueblo. Se modifica también el inciso que habilitaba a las Oficinas municipales (conforme la modificación de la Ley 14.640), para habilitar este rol también en cabeza de la autoridad de aplicación provincial. En aras de aumentar la participación de la población y de los actores sociales en los procesos protectorios de orden público como los regulados por esta ley, se reglamenta un mayor acceso para los amicus curiae. Se da así una herramienta fuerte de protección para todos los interesados (organizaciones civiles, organismos públicos, universidades, etc.). Siguiendo los lineamientos otorgados para los procesos en general en la Ley 14.736, y tomando particularmente en cuenta al orden público detrás de estos procesos y por ende el interés social que en consecuencia todos ellos portan, se amplían las oportunidades de protección, al dar acceso a esta herramienta en todas las instancias y se flexibilizan algunos requisitos (como la inscripción previa en un registro o la elección del tribunal de los casos que ameritan esta figura). Uno de los organismos llamados a tener un rol central en la protección del orden público de este derecho protectorio, es el Ministerio Público. Para fortalecerlo, se re instituyen los artículos 83º y 84º de la ley original. También, en el artículo 27º se reglamenta con detalle la garantía de protección que implican las vistas al Ministerio Público. Esta regulación se establece con la finalidad de evitar toda posibilidad de omisión de estas vistas (y las posibles anulaciones que ello podría conllevar), evitando volver estos procesos -pensados para ser resueltos de forma rápida y prioritaria- (situación que se da cuando los juzgados otorgan vistas de multitud de resoluciones) más lento que uno ordinario (pensado para una situación menos prioritaria). Para lograr estos fines, se establecen con precisión los momentos más importantes para correr vista al Ministerio Público Fiscal, dejando abierta la posibilidad de dar vista en otros casos, cuando por auto fundado considere que hay una posible afectación al orden público.
Se regula también un plazo procesal para evacuar las vistas con la finalidad de dinamizar el proceso, y permitir así que las partes pueda reclamar ante excesivas dilaciones. Finalmente se modifica la solución otorgada cuando los actores colectivos abandonen el proceso -o sean excluidos por algún motivo-, instaurando un paso previa a la intervención del Ministerio Público, con la finalidad de permitir la participación de otros legitimados. Para darle mejor operatividad a una protección poco utilizada en la actualidad, como es el depósito previo al recurso de la sentencia final de grado, se establece la liquidación de oficio por parte del juzgado de primera instancia de la suma a depositar, al momento de otorgar la apelación. Otro mecanismo para mejorar los tiempos de resolución es el incorporado en el artículo 33º bis. En la actualidad, aun cuando el consumidor hubiera realizado multitud de reclamos informales, concurrido a un ente de control e incluso realizado audiencias de conciliación ante la autoridad de aplicación municipal o provincial -todo esto sin obtener respuestas satisfactorias- debe obligatoriamente concurrir a una audiencia de mediación prejudicial. Esta situación, amén de los gastos que genera, implica aumentar todavía más el tiempo de solución del conflicto. Se establece entonces, en los casos en los que se hubiera realizado una conciliación ante la autoridad de aplicación de la ley y se hubiera cerrado la instancia sin arribar a un acuerdo, la posibilidad de omitir la instancia de mediación prejudicial, sirviendo el acta de clausura de esta etapa como constancia suficiente para iniciar el proceso judicial. Finalmente, otra garantía que se establece para facilitar el acceso a la justicia, es la posibilidad de iniciar los procesos judiciales en el domicilio de la parte más débil. En el artículo 30º ter incorporan criterios jurisprudenciales mayoritarios en la materia, brindando soluciones para el caso de acciones iniciadas por o contra el consumidor (usualmente procesos ejecutivos), tomando como base lo regulado por el artículo 2654 del Código Civil y Comercial de la Nación. Se incorpora también la solución actualmente vigente en materia de procesos colectivos en relación a la competencia de los juzgados provinciales y el alcance de los mismos (por ejemplo en CSJN “Unión de Usuarios y Consumidores el Banco Provincia de Neuquén S.A. s/ ordinario” L. XLVII o “Consumidores Nicoleños y otro c/ Electrónica Megatone S.A. y otros s/repetición de sumas de dinero” Competencia N° 341.XLIX, o Cámara Federal de La Plata Sala I “CODEC c/ TELEFONICA DE ARGENTINA SA s/LEY DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR” N° FLP 59112/2014/CA1, o en la propia justicia provincial la Cámara Segunda de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial San Nicolás, Provincia de Buenos Aires en “Consumidores Nicoleños y otro/a c/ Electrónica Megatone S.A. y otros – Repetición de sumas de dinero” Expediente N° 102.863). Sumado a todo lo ya expuesto, se ha introducido como herramienta fundamental para operativizar los derechos de los consumidores, la posibilidad de acceder a la asistencia letrada de profesionales que actuarán de manera gratuita. Para lograr resultados efectivos -y virtualmente sin costo para el erario provincial (motivo que ha dificultado fuertemente hasta la actualidad a la eficacia de lo establecido en el artículo 33º original)-, se trae un instituto ya establecido para los trabajadores mediante la Ley Nº 12.749. Se establece así un sistema depatrocinio gratuito implementado por medio de un listado controlado por los Colegios de Abogados Departamentales locales, adaptando en la materia lo relativo a honorarios para asegurar la gratuidad.

En relación a las potestades de la autoridad de aplicación provincial, se otorga la facultad de solicitar los contratos de adhesión utilizados en la Provincia (facultad hasta hoy en manos de la autoridad de aplicación nacional). Con este simple mecanismos, se puede mejorar la prevención, evitando la incorporación de cláusulas abusivas, así como limitando las ya conocidas en los contratos actuales. En el artículo 37º, se establecen las bases centrales del trámite administrativo ante la autoridad provincial y municipal. Se amplían y detallan los medios de denuncia, se establece la estructura general (dos etapas una dependiente del ejecutivo y otra dependiente de la justicia de faltas, con la opción de dejar esta última en manos de otro funcionario con algunos límites). En relación a la conciliación, se establece un tiempo límite para la imputación, dado que la experiencia ha demostrado que este momento es uno de los que más demoras trae, derivando en muchos casos en actuaciones judiciales para intimar a la administración a actuar (un detalle con información estadística de estos problemas puede verse en el trabajo de ALEJANDRO PEREZ HAZAÑA «Defensa del consumidor, una lectura crítica desde la estadística» publicado en La Ley DJ 12/02/2014, 1; Cita On-line AR/DOC/4390/2013). En relación con la etapa resolutiva, se aclaran algunas situaciones que en la práctica son resueltas de forma disímiles por las distintas autoridades de aplicación municipal, en particular quien debe homologar los acuerdos o resolver los planteos de nulidad o incompetencia o incluso dictar las medidas preventivas del artículo 71º. El artículo 37º bis da una robusta solución a lo antes dicho, al aclarar los extremos que deben cumplirse para finalizar un expediente de esta naturaleza y los resguardos a la hora de permitir el archivo de un expediente en el que está en juego el orden público (similar a lo regulado con respecto a los expedientes de seguridad social en el artículo 127º de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires). La falta de una regulación especial sobre esta materia ha derivado, en algunos casos, a una posición pasiva por parte de la autoridad de aplicación y el archivo de los expedientes en los que se constata una infracción a la legislación consumeril, ante el mero abandono del denunciante, claudicando del ejercicio del poder de policía en beneficio de toda la comunidad. Para otorgar más flexibilidad a las actuaciones de oficio, se aclara la posibilidad de iniciar estos expedientes no solo con un acta de constatación o de infracción, sino también cuando la autoridad de aplicación tenga conocimiento de una infracción por cualquier medio. Una situación que ha generado problemas en la práctica, es la falta de constitución de domicilio del proveedor. El artículo 42º resuelve que la falta de presentación de un proveedor al que se le hubiera realizado un acta, implicará tenerlo por no presentado y automáticamente notificado en los estrados de la repartición de todas las notificaciones, salvo que se presente luego a constituir domicilio en el radio de la autoridad de aplicación. Reflejando la práctica imperante en muchas de las oficinas de atención al consumidor, se actualizan en el artículo 45° los medios de recepción de denuncias para incluir los realizados por medios electrónicos, así como también se aclara el contenido de las denuncias para facilitar la tarea de la autoridad de aplicación. Se incluyen también previsiones expresas para el caso de solicitud de daño directo, dado que se ha demostrado -en la práctica- que resulta complicado estimar los montos a otorgar por este concepto por falta de información. También se adiciona la posibilidad de continuar aportando pruebas al expediente hasta el momento de apertura a prueba, siguiendo la línea de mayor participación de los consumidores en el procedimiento. Se da respuesta también en este artículo a un problema común en muchos expedientes, permitiendo expresamente a la autoridad de aplicación suplir la información faltante en la denuncia, así como convocar a los responsables aún cuando no se los hubiera incluido en la denuncia original, en ejercicio del poder de policía y una más vigorosa actuación de oficio. Dando mayor participación al consumidor en el procedimiento, se permite expresamente la declinación de la instancia conciliatoria al mismo. Esta necesidad surge de diversas cuestiones que en la práctica se han solucionado aún en contra de la norma. Los dos principales son, por un lado, la habilitación de la posibilidad de denuncias simples por parte de los consumidores, en las cuales no hay posibilidad de «conciliación» ya que el interés del consumidor es proteger la legalidad en forma pura y ayudar al cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas en la materia. Por otro lado, una cuestión que sucede en algunos casos y habilita omitir la instancia, es la fatiga a la que muchas veces llegan los consumidores luego de decenas de reclamos al proveedor en persona por teléfono y carta, ante la autoridad administrativa. En esta instancia muchas veces se afecta el trato digno al obligar al consumidor a soportar nuevamente otra instancia de diálogo con un proveedor que ha demostrado un total desinterés en el reclamo, más aún cuando este proveedor puede ofrecer una respuesta por medios escritos en cualquier momento hasta la clausura de la etapa probatoria.
Se aclara también un planteo que se mantiene luego de años de funcionamiento del sistema, que es el pedido de nulidad del procedimiento por la convocatoria a más de una audiencia conciliatoria por parte de la autoridad de aplicación. Conjuntamente con el planteo se escucha el reclamo ante la sanción por incomparecencia a la segunda o posterior audiencia. Para solucionar esta situación se deja en manos de la autoridad de aplicación la fijación de las audiencias necesarias. Otro extremo que genera problemas en la práctica es el rol de la autoridad de aplicación en estas audiencias. Para zanjar la discusión y cumplir los objetivos del sistema (principalmente el respeto al orden público y las políticas públicas así como también la protección del consumidor individual) se aclara que el rol de la autoridad de aplicación no es neutral sino de protección y asesoramiento al consumidor, que en la inmensa mayoría de los casos no concurre a esta audiencia con patrocinio letrado y no conoce el funcionamiento del sistema, mientras que por parte de los proveedores es la regla contar con abogados que concurren a las audiencias y conocen el funcionamiento. Finalmente se establece una solución a un problema operativo que en muchos casos se da cuando de la audiencia, o del análisis del expediente que usualmente se da al momento de la audiencia de conciliación surge un pedido de medida preventiva de las permitidas en el artículo 71°. Al respecto, dada la necesidad de evitar los daños que estas medidas implican, se habilita la remisión a la autoridad a cargo de la evaluación y dictado de estas medidas de forma inmediata y la suspensión de la instancia conciliatoria, que reanudará luego de lograr la respuesta preventiva o cuando la autoridad resolutiva considere necesario. Por su parte el artículo 46° bis incorpora una solución expresa a un problema que aún hoy en día se continúa repitiendo en la distintas oficinas de protección del consumidor de la provincia: el reenvío de las denuncias por servicios público por parte de las autoridades de aplicación o de servicios de interés público con entes de control sectoriales (por ejemplo seguros o bancos). Este problema, que fue zanjado definitivamente en el 2008 por la reforma de la 26.361 en su artículo 25° que incluyó expresamente que «(l)os usuarios de los servicios podrán presentar sus reclamos ante la autoridad instituida por legislación específica o ante la autoridad de aplicación de la presente ley«. Aun así, en la actualidad muchos entes de control niegan esta facultad, así como las empresas prestatarias de los servicios. Incluso es posible encontrar autoridades de aplicación que derivan estos reclamos a dichos entes de control. Para proteger la facultad del consumidor de elegir el medio de su reclamo y proteger las facultades de las autoridades de aplicación de la provincia y los municipios se establece la prohibición de todo tipo de rechazo de estos reclamos, dejando abierta la posibilidad al rechazo únicamente mediante una resolución fundada (por ejemplo por estar el reclamo relacionado con facultades privativas de dichos entes de control como por ejemplo el control general del servicio y no con problemas comerciales o de prestación del servicio) y remisión directa al ente de control. Dando mayor claridad sobre la función de la etapa conciliatoria y la posterior homologación de los acuerdos a los que se arriban en dicha instancia, el artículo 47° se modifica para aclarar la autoridad a cargo de la homologación y la posibilidad expresa de rechazar dicho acuerdo. Surge la necesidad de profundizar esta regulación, dado que en muchas ocasiones se da una aceptación sin estudio por parte de la autoridad de aplicación de estos acuerdos. Dada esta práctica, ha sucedido en muchas ocasiones la existencia de acuerdos homologatorios que son directamente perjudiciales para el consumidor (por ejemplo acuerdos que consolidan deudas nulas por no cumplir los requisitos mínimos del artículo 36° de la LDC o que incluso comprometen al consumidor a adquirir otros productos o servicios). En estos casos, los acuerdos acaban siendo una violación al orden público y una claudicación al poder de policía de la autoridad. Para evitar esto, se requiere que la autoridad con mayor autonomía y especificidad resuelva estos acuerdos y se permite expresamente la iniciación de actuaciones de oficio en base a los hechos detectados en el trámite de expedientes que pueden encontrar una solución individual, pero que de no ser atacadas implicarían en la práctica la continuación del perjuicio para toda la comunidad. En esta inteligencia, y para evitar la especulación que muchas veces se da por parte de los proveedores de esperar a la clausura de la etapa probatoria para ofrecer una respuesta al consumidor, se prohíbe en el artículo 59°, la homologación de acuerdos pasado el cierre de dicha etapa. Se mejora el mecanismo de sanción por incomparecencia del artículo 48, al establecer que esta sanción corresponde únicamente para la ausencia del proveedor denunciado, y estableciendo también que estos expedientes se tramitarán por separado. Esto último surge de la práctica relevada en muchas oficinas de protección de los consumidores de remitir los expedientes ante estas inasistencias, deteniendo la resolución de las demás peticiones únicamente para sancionar la inasistencia. Un problema histórico del sistema que se resuelve en la reforma es el de la eficacia de los acuerdos homologatorios. La ley original no brindaba ninguna solución a esta pregunta, dejando al consumidor únicamente con un documento sin valor real o con la posibilidad de buscar una sanción por el mero incumplimiento, sanción que tampoco le brindaría una respuesta a su derecho reconocido. Muchas veces estos problemas han derivado en litigios judiciales llegada a esta instancia, aumentando el tiempo de resolución del conflicto, quitando confianza en el sistema y aumentando los problemas y gastos del consumidor. Para solucionar definitivamente este problema, se trae un mecanismo contemplado en el procedimiento administrativo laboral provincial (artículo 53° de la Ley 11.653), similar al establecido en la legislación nacional (artículo 18° ley 26.993). Se habilita así una solución veloz al incumplimiento de un acuerdo arribado ante la autoridad de aplicación y homologado por esta. Se prevé, en esa línea, un proceso de ejecución ante la justicia civil y comercial con la simple copia del acuerdo homologado y testimonio del acta de homologación para cualquier obligación que se hubiera contraído. Específicamente, cuando la obligación sean créditos líquidos y exigibles, se prevé una acción ejecutiva directa para demandar el cobro, dando la solución más veloz del sistema. Siguiendo la solución brindada en el caso del artículo 42°, se establece para las denuncias el mismo mecanismo. Dando respuesta a un problema que se da en casos de denuncias complejas que requieren la producción de pruebas, se amplía el artículo 52° para contemplar la posibilidad de ambas partes de ofrecer la prueba que crean corresponder y se regula lo relativo a la designación del perito ofrecido. Dando soluciona a los problemas que este tipo de reclamos generan, el artículo 57° brinda una solución para la falta de las herramientas técnica necesarias para arribar a las respuestas necesarias para dilucidar la problemática y la eventual sanción. Este tipo de conflictos terminan en la mayoría de los casos, dada la reticencia de los proveedores de aportar pruebas o facilitar la tarea, así como por la falta de recursos de las oficinas municipales, resolviendo mediante las fuertes presunciones en materia probatoria que el artículo 72° de la ley. Para dar respuesta en aquellos casos en los que la mera presunción no permite brindarla (por ejemplo cuando es necesario determinar el alcance del daño correctamente, tanto para cuantificar la sanción o para dictar el daño directo), se otorga a la autoridad de aplicación, la utilización gratuita de la Dirección General de Asesoría Pericial del Poder Judicial, dando seguridad a la pericia y optimizando los recursos públicos. Para mantener los recursos disponibles (conforme artículo 125° ley 5827), se regulan los mecanismos de regulación de los honorarios y costas por el trabajo pericial realizado por la Asesoría Pericial. Una herramienta central para prevenir los daños a los consumidores, tanto desde un aspecto particular como colectivo es el de las medidas preventivas. Para darle mayor operatividad y solucionar conflictos interpretativos que se han generado en el fuero contencioso con respecto a su exigibilidad (por ejemplo lo resuelto por la Cámara Contencioso Administrativa en el Expte. N°21447 – «AGUAS BONAERENSES S.A.C/ MUNICIPALIDAD DE LA PLATA y otro/a S/PRETENSION ANULATORIA – OTROS JUICIOS» y en el Expte. Nº 5775 CCALP “FEDERACION ENTIDADES COMB. PCIA BS ASC/ MUNICIPALIDAD DE LA PLATA S/ PRETENSION RESTABLECIMIENTO O RECONOC. DE DERECHOS”) en que podrían haber limitado los beneficios de su dictado y alterado su naturaleza, el artículo 60° se modifica para realizar una serie de aclaraciones e incorporar mecanismos probados para brindar eficacia en la respuesta. Se establece el mecanismo de impugnación del artículo 71° modificado para evitar todo tipo de suspensión, dando por primera vez una regulación sobre este punto en la provincia (similar solución existe actualmente la Ley 1480 de Formosa; la Ley 4139 de Río Negro, la ley 757/02 de Ciudad de Buenos Aires). En especial, para forzar el cumplimiento de las medidas dictadas por el juzgado en resguardo del consumidor denunciante o de la comunidad, se establece un mecanismo de sanciones conminatorias administrativas (siguiendo como ejemplo el artículo 276° de la Ley 5589 de Córdoba y el artículo 7° del REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS DE CONTROVERSIAS Y SANCIONES del Ente Único regulador de los servicios públicos -Res. 28/01 conf. LEY Nº 210/99-).Este tipo de sanciones se han demostrado como el único mecanismo eficaz para lograr el cumplimiento de las medidas, dado que lamentablemente, la experiencia desde el dictado de la ley 13.133 ha demostrado que en muchos casos las medidas preventivas urgentes no son cumplidas por los proveedores, dada la falta de posibilidad de forzar el cumplimiento por la autoridad local, y la falta de prosecución de las sanciones penales que pueden derivar del incumplimiento por parte de los fiscales penales que las tramitan. Se asegura con este mecanismo el cumplimiento, acorde con la gravedad y la urgencia, estableciendo que dichas astreintes corresponderan al denunciante -cuando la medida incumplida dictada se hubiera dictado en su beneficio- o a la administración -cuando la medida incumplida se hubiera dictado en favor del bien común del colectivo de consumidores-. Se establece finalmente el mecanismo de ejecución de estas medidas, mediante la derivación a lo ya establecido en el artículo 48 bis y 64 de la ley. Dada la incorporación de las medidas preventivas en el código civil y comercial de la nación (artículos 1710° y siguientes) se precisa y homogeneiza lo regulado tanto para sede judicial como administrativa, aclarando el alcance de estas medidas y sus requisitos. Se incluye también la posibilidad del dictado de estas medidas al momento de la sanción final, cuando sea necesario para proteger al consumidor de forma permanente y no accesoria al proceso, dando una solución efectiva y definitiva al conflicto. En relación con las sanciones se realizan algunas modificaciones para evitar conflictos interpretativos y brindar respuestas no regulados actualmente. En relación con las multas, un problema original de la ley 13.133, fue el de regular, redundantemente, sanciones locales copiando literalmente lo establecido en el artículo 47° de la Ley 24.240 de aquel momento. Esto no solo es difícil de aceptar -dado que las sanciones corresponden sólo pueden ser establecidas por la nación y son únicamente aplicadas por el código provincial por delegación de la nación-, sino que por la deficiencia de esta técnica legislativa, el monto de la sanción permaneció inalterado, aun cuando en el 2008 el mismo se modificó dicho monto considerablemente. Para evitar este problema a futuro y estandarizar lo que en la práctica ya sucede a la hora de aplicar estas sanciones, se elimina la regulación local, derivando directamente a la regulación nacional. También se da una solución a un problema repetido: la enorme demora de la justicia para resolver la legalidad de las sanciones impuestas. Esto se da por varios motivos, principalmente por la suspensión que en la práctica se está dando a la hora de impugnar la sanción por parte de las empresas, en la mayoría de los casos implicando esto el abandono de la acción y consiguientemente la falta de eficacia de todo el trabajo previo realizado. Aun en los casos en que la acción es impulsada por el proveedor sancionado o por la autoridad de aplicación, la resolución (en la inmensa mayoría de los casos convalidante de la sanción aplicada), demora años. Esto hace que debido a la inflación, el monto disuasorio que la sanción intenta tener, se pierda. Para evitar esto, el artículo 63° se modifica para incluir una tasa de interés que mantenga el monto real de la sanción, y desincentive el litigio injustificado por parte de los proveedores. Otro mecanismo establecido para evitar el abandono de los proveedores una vez suspendido el efecto de la sanción, es la adaptación a este derecho protectorio de la figura de la caducidad de instancia en estos procesos sancionatorios. A esos efectos la regulación se aleja de lo estipulado por el código procesal civil y comercial (pensado para litigios de otro fuero y en situaciones de igualdad alejadas a un derecho protectorio), regulando la caducidad de oficio o a petición de parte y sin traslado previo (conforme el artículo 316 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Sobre los medios de publicación de la sanciones, se detallan algunos extremos que en la práctica han sido conflictivos. Uno de ellos es la forma de la publicación, situación que en la práctica deriva en que los proveedores tiendan a realizarla de la manera que menos informe a los consumidores o afecte su imagen comercial, justamente los motivos que llevaron a establecer esta obligación. Para evitar este abuso de derechos, se fija la posibilidad de regular la forma de la publicación, así como determinar el diario en donde debe publicarse. Así mismo, se incluye la posibilidad de elegir otro medio cuando la actividad sea realizada en distinta jurisdicciones, y se incluye la opción por parte de la autoridad de aplicación de eximir de la publicación en casos en donde la sanción fuera de apercibimiento. Finalmente, se modifica el artículo 81° de la ley para adaptarlo a lo ya establecido en el cuerpo de la ley, dejando en particular abierta la opción de las municipalidades -únicamente en el caso en que no cuenten con justicia de faltas- de establecer otros funcionarios para que tengan a su cargo la etapa resolutoria, pero realizando la aclaración de que estos deben cumplir con los requisitos ya estipulados, o se verán impedidos de dictar indemnizaciones de daño directo y/o las medidas del artículo 71°. En relación a la autoridad provincial se incluye la obligación de hacer públicas las resoluciones de los plenarios de las autoridades de aplicación provincial, para darle publicidad y eficacia a lo que se resuelve por dicho medio. En la actualidad las resoluciones de los plenarios -que deberían servir para homogeneizar los criterios de resolución en toda la provincia- no son públicos ni de fácil acceso por dichas autoridades, dificultando ampliamente su aplicación. Se pone en cabeza de la autoridad provincial lo estipulado en relación con la estadística, dado que es necesario unificar toda la información para recabar información relevante y de consulta por todos los actores provinciales, así como arribar a acuerdos de mejoramiento de escala provincial. Por último, se pone en cabeza de la autoridad provincial la convocatoria del consejo consultivo de asociaciones. Se restituye el capítulo X original de la ley para darle al Ministerio Público el lugar preponderante que le corresponde en la protección del orden público de los consumidores. Como último punto de la ley de reforma se incluyen 2 cláusulas transitorias relacionadas con los expedientes en trámite. En la primera se da un plazo de dos años para pasar las competencias a la justicia de faltas provincial, estableciendo la suspensión de las potestades para dictar el daño directo y las medidas preventivas del artículo 71° cuando no se cumplan los requisitos legales en la actualidad. La segunda establece un plazo de caducidad del mandato de todos los representantes de los consumidores que no se hubieran elegido por el mecanismo del artículo 22 bis de la ley, para permitir una elección transparente y pública de las personas que deben cuidar de los derechos de los consumidores ante los distintos entes públicos o participación estatal que pudieran afectarlos (usualmente los entes de control). Por todos los motivos expuestos, solicito a mis pares que me acompañen en la aprobación de este proyecto de ley.

Compartir en...Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on Twitter