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El fuero Civil es competente para los juicios ejecutivos por daño directo. Los problemas de estas ejecuciones.

El 8 de agosto de 2018, la Cámara Civil y Comercial de Necochea resolvió la competencia del fuero civil para tramitar la ejecución de una indemnización por daño directo. Veamos los motivos para esta resolución, y por qué este problema no es más común.

En autos “VALENCIA SANTIAGO NICOLAS Y OTRO/A C/ STEWART BROWN DAVID JUAN S/ COBRO EJECUTIVO (Expte. Nº 11216)” (disponible aquí), la Cámara resolvió favorablemente la apelación de la parte actora, revocando la declaración de incompetencia del Juez de primera instancia.

 

¿Cómo llegamos a la sentencia de la Cámara?

Los hechos del caso son simples: el consumidor inició un reclamo que concluyó con la sanción administrativa, y la indemnización por daño directo otorgada por el juzgado de Faltas municipal. Esta sanción fue consentida por el proveedor, sin embargo, el daño directo no fue abonado al consumidor. Ante esta situación, se libró una “certificación de deuda” (aparentemente, o el consumidor o la autoridad de aplicación consideraron conveniente la emisión de este título, y no las meras constancias del expediente). Con esta documental, el consumidor inició un cobro ejecutivo de la indemnización de daño directo otorgada por la autoridad de aplicación local, ante los juzgados civiles y comerciales.

Ante esta demanda, el juez de primera instancia se declaró incompetente de oficio, en el primer despacho, para conocer en la acción instaurada, ordenando la remisión de los autos al Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo. Dijo en este sentido que teniendo “(…) en cuenta fundamentalmente el objeto de los presentes autos resarcimiento de daño fijado por un organismo local mediante una resolución apelable ante la Cámara Contencioso Administrativa, resulta razonable y adecuado atribuir la competencia en razón de la materia al fuero Contencioso Administrativo Departamental. (Conf. arg CSJ 58/2016/CS1 autos “Mizrahi, Daniel Fernando C/Empresa Distribuidora Sur SA EDESUR C/ Otros Procesos Especiales” 06/02/2018)” (sentencia completa aquí).

Estos conflictos, son poco comunes aun hoy más de 10 años luego de la generación de la figura, demuestran la poca utilización de estos recursos legales por parte de los abogados. Los motivos para esto son múltiples, y van desde el mero desconocimiento de las posibilidades, la poca claridad de las normas que regulan la figura, la falta de eficacia de los organismos administrativos, hasta la enorme demora de la justicia en resolver definitivamente los conflictos (como veremos, en este caso no hubo impugnación del proveedor de la sanción aplicada por la autoridad de aplicación, si no hubiera sido así, el tramite impugnatorio hubiera demorado esta ejecución durante gran cantidad de años).

 

¿Qué resolvió la cámara?

Lo primero que tuvo en cuenta la Cámara, es que el fundamento de la resolución era erróneo porque la resolución administrativa de donde emanaba el título ejecutivo en cuestión, estaba consentida. Dijo así que “(…) el título ejecutivo objeto del presente resulta ser una certificación de deuda emitida luego de que la resolución recaída en dicho trámite quedara firme y consentida. Luego, que la justicia contenciosa administrativa pueda intervenir en la impugnación del acto administrativo sancionatorio -que no se produjo- carece de relevancia a la hora de fijar competencia en el presente proceso“.

 

Luego, la Cámara reconoce expresamente que “(…) la certificación de deuda expedita por la autoridad administrativa pertinente constituye título ejecutivo en los términos del art. 40 bis Ley 24.240 y el art. 88 del CPC. Siendo que la causa de la obligación es la misma para ambos actores y procede la acción contra un mismo demandado, es que se acumulan ambas pretensiones por lo que se ejecuta por la suma de $35.146.54“.

Cabe aclarar aquí que, por uno de los defectos legislativos de la modificación del Código Civil y Comercial a la Ley 24.240 (entre los múltiples), en la actualidad el texto del artículo 40bis, no incluyó esta aclaración. El texto anterior contenía la mismo, reglando que “(e)l acto administrativo de la autoridad de aplicación será apelable por el proveedor en los términos del artículo 45 de la presente ley, y, una vez firme, respecto del daño directo que determine constituirá título ejecutivo a favor del consumidor”.

Aclarando la falta de ejercicio de función administrativa en esta ejecución, la Cámara resuelve que esta ejecución “no tiene por origen el ejercicio de funciones administrativas regidas por normas de Derecho Público, sino una relación de consumo regida por el Derecho Privado y reguladas por la legislación de Defensa del Consumidor conforme los términos del art. 38 de la Constitución Provincial, la ley 13.133 y la Ley 24.240″. Elimina a continuación, cualquier tipo de participación de sujetos en ejercicio de esta función, expresando que “tampoco se advierte que el órgano administrativo municipal sea parte sustancial en la especie, recaudo que resulta indispensable para que proceda la competencia en lo contencioso administrativo, que resulta de excepción, a la luz de lo establecido en los arts. 1° y 2° del Código que regula dicho fuero. Tampoco se debate en demanda cuestiones atinentes a las facultades del organo administrativo que emitió el título ni la validez de dicho acto administrativo, lo cual descarta la aplicación a los fines de resolver la ejecución pretendida de normas y principios propios del derecho público”.

 

Los problemas a la hora de ejecutar los acuerdos homologados y el daño directo

Son múltiples los problemas a la hora de darle efectividad a estas herramientas. El principal problema: el tiempo. Con el funcionamiento ordinario de nuestros sistemas administrativos, llegar a una sanción administrativa con daño directo puede demorar varios años (entre 3 y cinco, la poca información estadística sobre la efectividad del sistema disponible aquí). Si a eso le sumamos la posibilidad real (porque es más rentable para la empresa impugnar que abonar las multas) de la impugnación judicial en el fuero administrativo de la sanción (requisito para el dictado del daño directo), a esos 3 años, debemos sumarle de 5 hasta más de 10. Recordemos que si bien nuestros sistema en la provincia de Buenos Aires estableció el pago previo, no sólo no contempló la situación del daño directo (o de los acuerdos homologados), si no que tampoco actualmente es plenamente aplicable este pago previo, por las medidas cautelares dictadas por los distintos tribunales (incluso la Suprema corte provincial). A todo esto, nuestro sistema también dejó abierta una vía de impugnación que permite al proveedor tramitar todos los niveles del sistema judicial (desde primera instancia a CSJN eventualmente).

Si para lograr una indemnización por daño directo podemos llegar a esperar más de 15 años, ¿no es más simple iniciar luego de la mediación una demanda judicial que en el peor de los casos demorará lo mismo? Esa termina siendo la solución más lógica para la mayoría de los abogados que tramitan estas causas aparentemente, porque la jurisprudencia en este tipo de casos es casi nula. Son repetidos los casos en que se obtiene una resolución judicial favorable y la consiguiente indemnización, incluso antes de la sanción administrativa.

Pero el problema con estos procesos no es sólo el tiempo (que de por sí es suficiente), si no la falta de reglamentación. El único sistema administrativo que reguló algo sobre las ejecuciones de acuerdos (o de daño directo) fue la ley nacional; ninguna de las leyes provinciales actuales regula este trámite.

La ley 26.993 estableció, muy laconicamente en su artículo 8 que “(l)os acuerdos celebrados en el COPREC y homologados por la autoridad de aplicación serán ejecutables ante la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo, de conformidad con el artículo 500, inciso 1, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación“. Dado que el fuero nunca fue constituído ni “transferido”, seguimos en una situación en la que no tenemos procedimiento para las ejecuciones claro y práctico.

Esto, sumado a la falta de jurisprudencia, y a las demoras del sistema, genera la perdida de la herramienta casi en todos los casos.

 

¿Cómo podemos arreglar este problema? ¿Cómo logramos que el daño directo funcione?

Lo primero, necesitamos que haya un sistema claro para ejecutar esta indemnización, y los acuerdos homologados. No solo es curioso que las leyes que regulan los procedimientos administrativos hayan omitido este punto, si no que es mas incomprensible aun, porque hay sistema similares que han regulado cómo hacer efectivos estos derechos. Leyes que están vigentes actualmente. Veamos el ejemplo más claro que podemos tomar como modelo.

El procedimiento administrativo laboral de la Provincia de Buenos Aires (artículo 53° de la Ley 11.653), tiene un sistema similar (pero más completo) que el establecido en la legislación nacional que vimos más arriba (artículo 18° ley 26.993).

En concreto el procedimiento laboral establece un mecanismo para ejecutar lo otorgado por el procedimiento administrativo. Veamos que en este mismo sistema, podría plantearse el conflicto entre resolución administrativo y fuero contencioso, que en el procedimiento de protección del consumidor, sin embargo la respuesta es la misma a la vista en el caso comentado: la ejecución va al fuero laboral.

El artículo de la ley de procedimiento laboral establece que “(l)a ejecución de las resoluciones administrativas dictadas por la autoridad del trabajo de acuerdo con la legislación de aplicación será tramitada con arreglo al siguiente procedimiento:

1.- Incumplida la resolución administrativa podrá ejecutarse ante el Tribunal del Trabajo que corresponda, debiendo solicitarse a la autoridad del trabajo la remisión del expediente en el que ha sido dictada.

2.- Se observarán las reglas establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial para la ejecución de sentencias, con las siguientes modificaciones. Además de las excepciones que allí se autorizan, podrán oponerse:

a) Incompetencia del Tribunal y de la autoridad administrativa, fundada en la ausencia de presupuestos que legitimen su actuación.

b) Falta de capacidad se las partes o personería de sus representantes.

c) Cosa juzgada.

d) Litispendencia.

3.- La prueba de las excepciones se hará por medio de documentos que sé adjuntarán al deducirlas o por confesión judicial, con exclusión de otro medio probatorio. Cuando no se pudiera acompañar testimonios u otras constancias oficiales así se manifestará solicitándose el envío de las actuaciones dentro de un plazo que fijar el Tribunal”.

Cómo vemos, la remisión es directa al procedimiento del Código Procesal Civil y Comercial, pero al trámite de ejecución de sentencias, incluso acotando su alcance. El fuero que se determina, es el laboral.

 

Nuestra propuesta

En base al modelo del sistema laboral, desde la asociación propusimos en el proyecto de ley presentado con el Diputado Bonelli en la Provincia de Buenos Aires (más información sobre el proyecto aquí y aquí) una reglamentación para dar una respuesta.

Luego de las inclusiones discutidas con las autoridades de aplicación de las municipalidades y la provincial, se aprobó el siguiente artículo en la comisión de derecho del consumidor de la Cámara de Diputado.

Artículo 46º: Agrégase como artículo 48 bis de la Ley 13.133, el siguiente texto:

“ARTICULO 48 bis.- En caso de incumplimiento del acuerdo homologado, o pago del monto determinado en concepto de daño directo, el consumidor podrá iniciar la ejecución ante el Juzgado Civil y Comercial que corresponda, acompañando copia del acuerdo homologado y testimonio del acto de homologación o la correspondiente sanción consentida o ejecutoriada que determina el daño directo.

Cuando en el acuerdo homologado se hubieren acordado créditos líquidos y exigibles a favor de consumidor‚ y en el caso de la indemnización por daño directo, éste tendrá acción ejecutiva para demandar su cobro.

En los demás casos, se observarán las reglas establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial para la ejecución de sentencias, con las siguientes modificaciones. Además de las excepciones que allí se autorizan, podrán oponerse:

a) Falta de capacidad de las partes o personería de sus representantes.

c) Cosa juzgada.

d) Litispendencia.

La prueba de las excepciones se hará por medio de documentos que se adjuntarán al deducirlas o por confesión judicial, con exclusión de otro medio probatorio.

Cuando no se pudiera acompañar testimonios u otras constancias oficiales, así se manifestará, solicitándose el envío de copia de las actuaciones.”

Hay varias modificaciones y adaptaciones (por ejemplo se utilizan las constancias y no la emisión de un certificado de deuda). Pero una de las más grandes es que diferencia del sistema laboral, se permite la ejecución por medio del proceso de ejecución en los casos en los que haya sumas líquidas exigibles.

Lamentablemente, el trámite del proyecto de ley de modificación integral propuesto, a la fecha, no ha tenido mayores avances.

 

Conclusión

La sentencia de la Cámara viene a resolver un conflicto todavía latente entre el fuero contencioso administrativo y el civil en todo lo relacionado con la función de las autoridades de aplicación de defensa del consumidor.

Lamentablemente, la falta de eficacia del sistema administrativo, hace que este tipo de resoluciones sea poco común, dificultando la difusión de la jurisprudencia que establecen. Esta situación hace que en los pocos casos en que se hace el planteo, nos encontremos con resoluciones que no tienen en cuenta la doctrina vigente ni analizan a profundidad el caso concreto a resolver.

Sigue siendo una deuda pendiente de todos los operadores que trabajan para proteger a los consumidores, generar sistemas de reclamos rápidos y efectivos.

 

Para Justicia Colectiva

Por Alejandro Perez Hazaña

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